Nieuwsbrief voor overheden
Tot hetgeen van een ambtenaar wordt verwacht behoort dat hij zijn functie op betrouwbare wijze uitvoert en dat hij de schijn van belangenverstrengeling vermijdt. Voor ambtenaren die zakelijke contacten onderhouden met bijvoorbeeld aannemers, houdt dit in dat zij worden geacht hun positie als integer, betrouwbaar en van relevante marktpartijen onafhankelijke vertegenwoordiger van het bestuursorgaan te bewaken. Twee recente uitspraken van de Centrale Raad laten zien dat de grens tussen wat een ambtenaar in dit verband kan worden aangerekend en wat niet, niet altijd duidelijk is.
De eerste zaak speelde in de gemeente Amstelveen (uitspraak van 29 september 2016). Er was bij een rechtmatigheidscontrole door de staf en externe accountants geconstateerd dat meerdere opdrachten een-op-een aan bepaalde aannemers waren gegund en dat daarmee aanzienlijke bedragen waren gemoeid. Naar aanleiding hiervan heeft een recherchebureau observaties verricht, digitaal onderzoek gedaan, gesprekken gevoerd met medewerkers van de gemeente en gesproken met aannemers die veelvuldig voor die gemeente werkten. Verder heeft het bureau facturen van aannemers onderzocht en door aannemers uitgevoerde werkzaamheden nagemeten. Naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek is een ambtenaar onvoorwaardelijk strafontslag verleend. Hem werd verweten dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan zeer ernstig plichtsverzuim. Het plichtsverzuim omvat zowel het wekken van de schijn van belangenverstrengeling, als het onzorgvuldig omgaan met (financiële) middelen. Bij het nameten van projecten en het natellen van materialen zijn aanzienlijke afwijkingen geconstateerd ten opzichte van de facturen die hierop betrekking hebben. Voorts is gebleken van onduidelijke en ongecontroleerde facturen, onnodige werkzaamheden en onverklaarbare vrachtwagenuren. Bij de verkoop van materialen is een te lage prijs gehanteerd, er was sprake van onjuiste kilometerdeclaraties en een onjuiste urenregistratie. Door de handelwijze van betrokkene is de gemeente voor een aanzienlijk bedrag benadeeld, zo oordeelt ook de Centrale Raad. Met betrekking tot de schijn van belangenverstrengeling is overwogen dat betrokkene privécontacten onderhield met aannemers, en veelvuldig, meer dan noodzakelijk, bij hen aanwezig was. De Centrale Raad onderschrijft het oordeel dat de wijze waarop betrokkene contacten onderhield met één aannemer de schijn van belangenverstrengeling heeft gewekt. Het onvoorwaardelijk strafontslag houdt derhalve stand. Hoewel de conclusies van de Centrale Raad plausibel zijn, is de uitspraak toch opmerkelijk te noemen. In een situatie als deze zijn vaak de nodige hordes te nemen om alvorens te kunnen concluderen dat sprake is van (bestrafbaar) plichtsverzuim. Zo moeten de gedragingen volledig op het conto van de betreffende ambtenaar kunnen worden gebracht. In een situatie waarin meerdere personen samen verantwoordelijk zijn voor de controle en verantwoording van werkzaamheden, de daarop geënte facturen en het betalingsproces is hierover discussie mogelijk. Wanneer een ambtenaar wordt aangesproken op zijn werkwijze zal bovendien moeten worden aangetoond dat deze werkwijze in strijd is met redelijkerwijs te hanteren regels. Ook dit is niet altijd het geval. En dan speelt nog dat de werkwijze van de betrokken ambtenaar op essentiële en inzichtelijk te maken onderdelen moet zijn afgeweken van die van collega’s. Een omstandigheid die in deze casus mogelijk de doorslag heeft gegeven, en die ook in andere disciplinaire zaken over ‘taakverwaarlozing’ terugkomt, is dat betrokkene zich eerder schuldig heeft gemaakt aan vergelijkbaar plichtsverzuim en daarop toen is aangesproken. De ambtenaar in Amstelveen is in 2008 verweten een te nauw contact te onderhouden met voor de gemeente werkzame aannemers. Hij heeft daar toen een schriftelijke berisping voor gekregen en gold dus als een gewaarschuwd mens.
In de andere casus die hier besproken wordt (uitspraak van 13 oktober 2016), valt het kwartje echter de andere kant op. Deze zaak speelde in de gemeente Purmerend. Ook hier is naar aanleiding van signalen onderzoek verricht naar de gangen van een ambtenaar die onder meer verantwoordelijk was voor het namens de gemeente onderhouden van contacten met ondernemers. Het onderzoek had met name betrekking op de bouw van het woonhuis van betrokkene en vakanties van betrokkene naar Zuid-Afrika. Zijn huis is gebouwd door drie zakenrelaties van de gemeente. De Centrale Raad is evenwel van oordeel dat geen sprake is van plichtsverzuim, omdat betrokkene hieromtrent destijds voldoende openheid heeft betracht tegenover een wethouder en betrokkene vanuit de gemeente niet in een zakelijke of opdrachtgevende rol met deze drie zakenrelaties te maken had. Voor de reizen naar Zuid-Afrika valt deze beoordeling anders uit. Betrokkene heeft vijf reizen naar dat land gemaakt met zijn echtgenote, waarbij hij zonder betaling logeerde in het huis van een projectontwikkelaar die een zakenrelatie met de gemeente onderhield. Noch het feit dat betrokkene tijdens deze reizen voor het overige zijn eigen kosten droeg, noch het feit dat in de periode dat deze reizen plaatsvonden geen bouwopdrachten door de gemeente aan deze projectontwikkelaar zijn gegund doen af aan het gegeven dat aan deze reizen, juist nu zij niet werden gemeld en nu daaraan ook voordelen voor betrokkene verbonden waren, in ieder geval de schijn van belangenverstrengeling kleeft. De Centrale Raad merkt het niet melden in dit geval als plichtsverzuim aan. Aan deze kwalificatie als plichtsverzuim had het bevoegd gezag echter geen disciplinaire straf verbonden. In plaats daarvan heeft het college betrokkene bij wijze van ordemaatregel overgeplaatst in het belang van de dienst. Deze maatregel had als motivering dat betrokkene een risicofactor voor de organisatie was geworden doordat hij herhaaldelijk is beschuldigd van integriteitsschendingen en aanleiding is geweest voor meerdere kostbare onderzoeken. Het vertrouwen in betrokkene was beschadigd en de gemeente liep risico op negatieve beeldvorming. Voor de Centrale Raad is dit evenwel niet genoeg. De Centrale Raad is van oordeel dat het verzuim melding te maken van zijn vakanties met de projectontwikkelaar naar objectieve maatstaven niet toereikend is om van een dienstbelang tot overplaatsing te kunnen spreken. Daarbij neemt de Centrale Raad in aanmerking dat uit onderzoek niet is gebleken dat daadwerkelijk sprake is geweest van corruptie of belangenverstrengeling. Verderop in de uitspraak komt de aap uit de mouw. Er is in 2006 al eens een uitvoerig integriteitsonderzoek geweest, in welk verband ook met de betrokkene is gesproken. In de rapportage van dat onderzoek is reeds uiteengezet dat het juist de functie van betrokkene is die de nodige risico’s in zich heeft. Desondanks heeft het bevoegd gezag geen roulatiebeleid ontwikkeld of op andere wijze getracht de functionele risico’s te beperken, dan wel over meerdere functies te verspreiden. De Centrale Raad is van oordeel dat dit verzuim van het bevoegd gezag niet op betrokkene kan worden afgewenteld. Dat zich naderhand een incident rond de schending van de meldplicht heeft voorgedaan, komt voor rekening en risico van het bevoegd gezag.
Met die laatste overweging zet de Centrale Raad de werkgevers in situaties als deze echter behoorlijk voor het blok. Wat in de ene situatie wordt geïnterpreteerd als waarschuwing aan de ambtenaar wordt in het andere geval geïnterpreteerd als signaal voor de werkgever om zelf nadere stappen te zetten bij de inrichting van de organisatie. Hoe begrijpelijk ook neemt deze laatste interpretatie een deel van de eigen verantwoordelijkheid van de betrokkene ambtenaar weg. Dat niet is gebleken dat daadwerkelijk sprake is geweest van corruptie of belangenverstrengeling maakt hierbij geen verschil, omdat de Centrale Raad in andere zaken waarin het verband tussen benadeling van de overheid en voordelen van de ambtenaar niet is aangetoond, soms wel ‘doorpakt’. De uitspraak van 29 september vormt hiervoor een op zichzelf al opmerkelijk voorbeeld.
CRvB 29 september 2016, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:CRVB:2016:3619
CRvB 13 oktober 2016, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:CRVB:2016:3866
"