Nieuwsbrief voor overheden
Op 24 januari 2018 heeft de Afdeling de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven (A-G) openbaar gemaakt over de vraag in welke omstandigheden een bestuurlijke waarschuwing kwalificeert als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Indien de Afdeling deze conclusie volgt, zou dat een behoorlijke koerswijziging zijn. Reden genoeg om de conclusie te bespreken in deze nieuwsbrief.
De aanleiding
De A-G is in september 2017 gevraagd om een conclusie te nemen in een zaak over een waarschuwing die de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft gegeven aan een bedrijf in Hengelo. Het bedrijf zou de Arbeidsomstandighedenwet en het Arbeidsomstandighedenbesluit hebben overtreden. Het bedrijf had verzocht om intrekking van die waarschuwing, maar dat weigerde de minister. Tegen die weigering kwam het bedrijf eerder in beroep bij de rechtbank Gelderland. Naar het oordeel van de rechtbank is de schriftelijke waarschuwing geen besluit (ECLI:NL:RBGEL:2016:4400). De rechtbank verklaarde het beroep van het bedrijf dan ook niet-ontvankelijk. Volgens het bedrijf heeft de waarschuwing echter wel rechtsgevolg, omdat de waarschuwing een voorwaarde is voor de minister om later een bevel te kunnen opleggen.
De A-G was gevraagd in zijn conclusie in te gaan op de vraag of een waarschuwing een besluit is in de zin van de Awb. Deze vraag keert regelmatig terug in de rechtspraak van de hoogste bestuursrechters. Daarnaast is de A-G gevraagd welke omstandigheden relevant zijn bij beantwoording van die vraag.
Het huidige recht
De stand van het huidige recht is dat een waarschuwing geen rechtsgevolg heeft, dus geen besluit is en om die reden niet voor bezwaar en beroep vatbaar is. Tegen de waarschuwing kan worden opgekomen via de daarna opgelegde sanctie. Hiervoor geldt een uitzondering: als het voor de overtreder 'onevenredig bezwarend' is om te wachten totdat de daarna volgende sanctie wordt opgelegd, wordt de waarschuwing gelijkgesteldmet een Awb-besluit.
De conclusie
Volgens de A-G is een bestuurlijke waarschuwing een besluit:
I. als de waarschuwing is gebaseerd op een wettelijk voorschrift; en
II. de waarschuwing een 'essentieel en onlosmakelijk onderdeel' vormt van het sanctieregime.
Dat is het geval als de waarschuwing een voorwaarde is om bij een volgende overtreding een bestuurlijke sanctie te kunnen opleggen. Als tegen zo’n waarschuwing geen bezwaar wordt gemaakt of beroep wordt ingesteld, krijgt die waarschuwing 'formele rechtskracht'. Dat betekent dat in een procedure over een sanctie die op de waarschuwing volgt, zoals een boete of een andere maatregel, het niet meer kan gaan over de rechtmatigheid van de waarschuwing.
Tegen op beleidsregels gebaseerde (en informele) waarschuwingen kan geen beroep worden ingesteld behalve wanneer, in afwachting van rechtsbescherming, de opgelegde sanctie ‘onevenredig bezwarend’ is.
Volgens de A-G is de waarschuwing van artikel 28a Arbowet een Awb-besluit, omdat zij een voorwaarde is om bij de volgende overtreding een bevel tot stillegging van werkzaamheden te kunnen opleggen. Dat geldt ook voor de weigering om een dergelijke waarschuwing in te trekken.
Afronding
Het antwoord op dit vraagstuk is bepalend voor de vraag of tegen een waarschuwing bezwaar kan worden gemaakt en beroep kan worden ingesteld. De conclusie van de A-G geeft voorlichting aan de Afdeling, maar bindt haar niet. Wij informeren u nader zodra de Afdeling uitspraak heeft gedaan.
ABRvS 24 januari 2018 www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RVS:2018:249
Door: Najima Khan
"