Betaalplanologie?

Grondexploitatieovereenkomsten die de gemeente Koggenland heeft gesloten met een aantal initiatiefnemers van bouwplannen zijn niet nietig of vernietigbaar op grond van artikel 3:40 lid 1 en 2 BW. Uitleg systeem en strekking Wro inzake grondexploitatie. Geen sprake van betaalplanologie. Geen schending verbod van détournement de pouvoir. De grenzen van de contractsvrijheid zijn niet overschreden.

In een vonnis van de rechtbank Noord-Holland wordt geoordeeld omtrent verwijten van betaalplanologie en misbruik van macht, volgens de eisers gepleegd door de gemeente Koggenland in verband met het sluiten van grondexploitatieovereenkomsten.

De rechtbank overweegt dat onder de huidige (Wet ruimtelijke ordening) Wro ter zake van kostenverhaal via een anterieure overeenkomst een grotere contractsvrijheid bestaat dan onder de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), zij het dat die vrijheid niet onbeperkt is. Thans is vastgelegd dat de gemeente verplicht is tot kostenverhaal, als het gaat om een planologisch besluit dat ruimte biedt aan een bouwplan (artikel 6.12 Wro jo. artikel 6.2.1. Besluit ruimtelijke ordening (Bro). De wetgever heeft gekozen voor een gemengd stelsel van verhaal van grondexploitatiekosten, waarbij het privaatrechtelijk kostenverhaal voorop is gesteld en het publiekrechtelijke instrument als stok achter de deur fungeert. De wettelijke basis voor het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten over grondexploitatie is breed, maar een gemeente moet, gelet op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, bij het aangaan van een overeenkomst zorgvuldig de betrokken belangen afwegen zonder daarbij misbruik van bevoegdheden te maken (détournement de pouvoir te plegen). Bij het sluiten van een anterieure overeenkomst is de burger immers afhankelijk van de gemeente: zonder de vaststelling van een planologische maatregel krijgt zij niet de mogelijkheid om de grond te bebouwen. De gemeente mag geen misbruik maken door onredelijk hoge financiële bijdragen te vragen. Betaalplanologie is verboden; het kopen van planologische medewerking is niet toegestaan.

Ten aanzien van de eerste eiser gaat het om een aangewezen bouwplan in de zin van artikel 6.2.1. sub a Bro, doordat het bouwplan voorzag in de bouw van een nieuwe woning waarvoor een bestemmingsplanherziening nodig was. Gelet op artikel 6.12 Wro was de gemeente daarom verplicht om de plankosten te verhalen. Voor het aangaan van een overeenkomst tot wijziging van het bestemmingsplan met bijbehorend kostenverhaal, een bevoegdhedenovereenkomst, is een wettelijke grondslag vereist die te vinden is in artikel 6.24 Wro. Dat betekent dat de gemeente bevoegd was om de overeenkomst aan te gaan met bepalingen over een financiële bijdrage aan de grondexploitatie.

In een volgend geval was geen sprake van een aangewezen bouwplan in de zin van artikel 6.2.1 Bro, omdat betrokkene splitsing van een bestaand pand in twee wooneenheden wenste. Echter, de wetgever heeft uitdrukkelijk ruimte geboden om kostenverhaal via een anterieure overeenkomst te laten plaatsvinden bij bouwplannen die onder de grens komen van artikel 6.2.1 Bro. In aanmerking nemende dat een bestemmingsplan economisch uitvoerbaar moet zijn en dat de gemeente de vrijheid heeft om over de verdeling van de gemaakte kosten in verband met de planologische procedure afspraken te maken en betrokkene vrijwillig heeft gecontracteerd, valt niet in te zien dat de gemeente niet bevoegd zou zijn geweest om de overeenkomst aan te gaan. Ook voor dit plan mocht dus een overeenkomst worden gesloten.

Daarbij is mede van belang dat er geen sprake is van ongeoorloofde betaalplanologie. Volgens de rechtbank is reeds sprake van betaalplanologie, als bij het aangaan van een anterieure overeenkomst aantoonbaar meer en substantieel hogere kosten worden bedongen dan mogelijk is in het publiekrechtelijk spoor. In dat geval is er sprake van misbruik van bevoegdheid, tenzij een afwijking deugdelijk wordt gemotiveerd. De gemeente heeft de gemaakte ambtelijke uren en kosten geïnventariseerd en vermeld in een overgelegd overzicht. De plankosten zijn gebaseerd op de zogeheten plankostenscan. Niet valt in te zien dat de gemeente een te hoge bijdrage aan plankosten in rekening heeft gebracht en/of onevenredig meer kosten heeft verhaald dan mogelijk in het publiekrechtelijke spoor.

De stelling van eisers dat de gemeente hen niet had gewezen op de mogelijkheid tot weigering om in te stemmen met de overeenkomst en dat dan tegelijk met het bestemmingsplan in het publiekrechtelijk spoor een exploitatieplan had moeten worden vastgesteld, is onvoldoende. Immers, de gemeente heeft aangevoerd dat zij eisers de gelegenheid heeft gegeven om hun bouwplan te laten meeliften op een bestemmingsplan dat geactualiseerd moest worden, maar dat zij dan wel de anterieure overeenkomst moesten sluiten. Daarvan is uiteraard enige druk uitgegaan, maar dat levert nog geen misbruik op. De gemeente heeft aangevoerd dat het niet-meeliften niet betekende dat de bouwplannen geweigerd zouden worden, maar dat de planologische medewerking dan zou kunnen worden verleend in een latere afzonderlijke wijzigingsprocedure. Daarover zijn eisers uitgebreid geïnformeerd. Hierover heeft de gemeente geen onjuiste voorstelling van zaken gegeven. Dat eisers niets anders konden doen dan instemmen met de aangeboden overeenkomsten, is dus niet gebleken.

Dit is een mooie uitspraak over het thans geldende stelsel van verhaal van grondexploitatiekosten.

Rb Noord-Holland 30 augustus 2017, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBNHO:2017:7279

Door Rikkert Hoekstra

"