Conclusie A-G over invordering verbeurde dwangsommen en kostenverhaal

De Advocaat-Generaal brengt conclusie uit over welke bijzondere omstandigheden ertoe kunnen leiden dat van invordering van verbeurde dwangsommen en kosten van bestuursdwang moet worden afgezien.

De Advocaat-Generaal (A-G) Wattel heeft op 4 april jl. op verzoek van de Afdeling een conclusie uitgebracht over de invordering van verbeurde dwangsommen en kosten van bestuursdwang. In deze conclusie geeft de A-G antwoord op onder andere de volgende, door de Afdeling gestelde, vragen:

• in hoeverre moet bij de invordering rekening gehouden worden met bijzondere omstandigheden?
• zo ja, welke omstandigheden leveren bijzondere omstandigheden op?
• wat moet de rechtzoekende in dit kader aanvoeren?
• hoe ver gaat de onderzoeksplicht van het bestuursorgaan en de rechter?

De conclusie is gepubliceerd op de website van de Raad van State en daarbij is ook vermeld dat de appellant het hoger beroep heeft ingetrokken. Vermoedelijk is de zaak geschikt.

Dat betekent dat de conclusie niet gevolgd gaat worden door een uitspraak van de Afdeling. Dat is nog nooit gebeurd, maar dat betekent niet dat geen betekenis meer toekomt aan de conclusie.

Allereerst biedt de conclusie een handig naslagwerk, waarin een uitvoerig en actueel overzicht van de regelgeving en jurisprudentie over de invordering van verbeurde dwangsommen en kosten van bestuursdwang wordt gegeven.

Ten tweede blijven de vragen van de Afdeling actueel en zal zij in toekomstige procedures waarin dezelfde vragen zich voordoen de conclusie van de A-G ongetwijfeld betrekken bij haar beoordeling.

Voldoende reden dus om aandacht te besteden aan de conclusie.

Disclaimer

Het doel van deze bijdrage is om de conclusie te signaleren en kort de kern te bespreken. Dat laatste bleek in dit geval lastig.

De Afdeling heeft (inclusief deelvragen) 12 vragen aan de A-G gesteld. Alleen al de beknopte beantwoording van die vragen beslaat vier pagina’s. De conclusie telt in totaal 82 pagina’s en bevat zeer veel interessante overwegingen.

Ik zal daarom niet alle antwoorden bespreken, maar slechts een selectie van de antwoorden. Wie alle beknopte antwoorden op de vragen wil lezen, verwijs ik naar pagina 64 van de (pdf-versie van de) conclusie.

Voordat ik inga op de conclusie schets ik eerst de casus.

Casus

Meneer X heeft balen huishoudelijk afval laten overbrengen van Ierland naar een bedrijf in Nederland. In de EVOA-kennisgeving stond dat het afval bij het bedrijf zou worden verwerkt. Een deel van het afval werd echter onbewerkt van het verwerkingsbedrijf naar een terrein in Hardenberg gebracht, waar het werd opgeslagen. Daarmee handelde X in strijd met de algemene voorwaarden van de kennisgeving en dat leverde een overtreding op van artikel 10.60 lid 2 Wm jo. artikel 2 lid 35 sub d EVOA.

De staatssecretaris van I en M legde de last op om dit afval te verwijderen en te laten verwerken in een daartoe erkende inrichting op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 200.000,-- ineens.

X voerde de last niet uit. Daardoor raakte de dwangsom verbeurd. De staatssecretaris legde vervolgens een last onder bestuursdwang op. Deze last voerde X ook niet uit, waarna de staatssecretaris op kosten van X bestuursdwang toepaste.

De staatssecretaris besloot tot de invordering van de verbeurde dwangsom en stelde de kosten van bestuursdwang vast op een bedrag van iets meer dan € 100.000.--.

De last onder dwangsom en de last onder bestuursdwang hadden formele rechtskracht. X had tegen deze besluiten geen bezwaar gemaakt. Hij stelde deze besluiten niet te hebben ontvangen. Wel maakte hij bezwaar tegen de invorderings- en de kostenbeschikking.

Hij stelde onder andere dat hij de invordering van zowel de verbeurde dwangsom als de kosten van bestuursdwang onevenredig vond en dat deze invordering zou leiden tot zijn persoonlijke faillissement. Daarbij voerde X ook aan dat hij ook een last onder dwangsom opgelegd had gekregen van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hardenberg (vermoedelijk wegens het zonder omgevingsvergunning opslaan van afvalstoffen) en dat hij in verband met deze feiten strafrechtelijk werd vervolgd en een boete vreesde.

Vragen van de Afdeling

De Afdeling vraagt de A-G onder andere:

1. of bij de invordering rekening gehouden moet worden met bijzondere omstandigheden;
2. zo ja, welke omstandigheden bijzondere omstandigheden opleveren;
3. of financiële draagkracht een bijzondere omstandigheid kan opleveren;
4. hoe ver de onderzoeksplicht naar bijzondere omstandigheden van het bestuursorgaan gaat en
5. wat in dit verband van de rechtzoekende verwacht mag worden.

Belangrijkste overwegingen van de A-G

Dat er bijzondere omstandigheden zijn die ertoe kunnen leiden dat geheel of gedeeltelijk van invordering moet worden afgezien had de Afdeling reeds uitgemaakt.

Ten aanzien van de financiële draagkracht had de Afdeling al uitgemaakt dat dit in beginsel geen bijzondere omstandigheid oplevert op grond waarvan van invordering moet worden afgezien (ABRvS 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2333). In uitzonderingssituaties kan dat dus wel het geval zijn.

De A-G vindt dat financiële draagkracht in bepaalde gevallen een bijzondere omstandigheid kan opleveren die zich verzet tegen de invordering. Dat is het geval “als te voorzien valt dat de overtreder beneden de beslagvrije voet wordt geduwd als gevolg van het niet goed functioneren daarvan, met name door ongecoördineerd overheidscrediteurenoptreden, en/of te voorzien valt dat de overtreder geen toegang heeft tot de WSNP en onredelijk lang (i.e. in elk geval meer dan drie jaar) op het bestaansminimum moet leven indien volledig ingevorderd wordt”.

De volgende vraag is hoe ver in dit kader de onderzoeksplicht van het bestuursorgaan reikt en wat van de rechtzoekende kan worden verwacht.

In dit verband bespreekt de A-G of er een hoorplicht bestaat voorafgaand aan het nemen van een invorderings- of kostenbeschikking. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 3 oktober 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX9895) al uitgemaakt dat voorafgaand aan het nemen van deze beschikkingen niet gehoord hoeft te worden omdat de uitzondering van artikel 4:12 Awb van toepassing zou zijn. Op die uitspraak is de nodige kritiek geleverd. De A-G weerspreekt deze kritiek. Desalniettemin komt hij tot de conclusie dat het wel verstandig is om te horen, zeker als er beroep of hoger beroep aanhangig is tegen de onderliggende last onder dwangsom.

Het meest opmerkelijke onderdeel van de conclusie is het advies van de A-G aan de Afdeling om een bezwaar tegen een invorderings- en kostenbeschikking tevens op te vatten als een bezwaar tegen de onderliggende last onder dwangsom respectievelijk bestuursdwang “voor zover het gaat om omstandigheden die van belang zijn om te kunnen beoordelen of invordering c.q. verhaal redelijk is”.

De last zelf kan in een procedure tegen de invorderings- of kostenbeschikking niet meer ongedaan worden gemaakt, maar de A-G vindt het niet redelijk dat wordt overgegaan tot invordering van dwangsommen of kosten van bestuursdwang als de onderliggende last onrechtmatig blijkt.

Daarbij verwijst de A-G naar een uitspraak van de Afdeling van 20 september 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2547). Die zaak ging over een last onder dwangsom die opgelegd was wegens overtreding van artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo. Feitelijk ging het over de permanente bewoning van een recreatiewoning. De overtreder had geen bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom die in verband met deze overtreding was opgelegd, maar wel tegen de invorderingsbeschikking. In een aantal andere identieke zaken over de permanente bewoning van recreatiewoningen op hetzelfde park oordeelde de Afdeling dat de permante bewoning niet in strijd was met het bestemmingsplan. Dat bracht de Afdeling tot het oordeel dat, ook al had de last onder dwangsom in dit geval formele rechtskracht, het bestuursorgaan toch niet tot invordering had kunnen overgaan.

De A-G juicht deze uitspraak toe en vindt dat er ruimte moet zijn om in het kader van een procedure tegen de invorderings- of kostenbeschikking de rechtmatigheid van de onderliggende last ter discussie te stellen.

Slot

Uit het advies van de A-G volgt dat zich de nodige bijzondere omstandigheden kunnen voordoen die zich tegen gehele of gedeeltelijke invordering verzetten en dat het bestuursorgaan voorafgaand aan het nemen van een invorderings- of kostenbeschikking in enige mate moet onderzoeken of die bijzondere omstandigheden zich voordoen. Het lijkt met het oog daarop verstandig om de overtreder vooraf te horen, ook al bestaat daartoe, volgens de Afdeling, geen verplichting.

Het advies om in het kader van het bezwaar/beroep tegen de invorderings- of kostenbeschikking ook de rechtmatigheid van de onderliggende last in ogenschouw te nemen, lijkt de bijl aan de wortel van de formele rechtskracht. Het zou dan ook erg interessant geweest zijn om te zien hoe de Afdeling op dit advies had gereageerd. Die reactie zullen we ongetwijfeld nog gaan krijgen. We zullen er alleen wat langer op moeten wachten nu in deze zaak het hoger beroep is ingetrokken.

Conclusie A-G 4 april 2017, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RVS:2018:1152

Door Jaap IJdema

"