Nieuwsbrief voor overheden
Een faillissementsaanvraag kan niet enkel worden gebaseerd op een vordering ter zake van verbeurde civielrechtelijke dwangsommen. Onder omstandigheden is het wel voorstelbaar dat een faillissementsaanvraag door een bestuursorgaan enkel wordt gebaseerd op een vordering ter zake van verbeurde bestuursrechtelijke dwangsommen.
Zowel het bestuurs(proces)recht als het civiele (proces)recht voorziet erin dat door de rechter een dwangsom kan worden opgelegd teneinde druk uit te oefenen om de hoofdveroordeling na te komen. Dit type dwangsom – geheten rechterlijke dwangsom – dient te worden onderscheiden van andere typen dwangsommen, waaronder de wettelijke, contractuele en bestuursrechtelijke dwangsom. Rechterlijke dwangsommen in het civiele recht en rechterlijke dwangsommen in het bestuursrecht zijn afzonderlijk van elkaar geregeld. Dit geldt ook voor de wijze waarop verbeurde rechterlijke dwangsommen kunnen worden ingevorderd.
In deze bijdrage zal ik ingaan op de mogelijkheden en onmogelijkheden om het middel van de faillissementsaanvraag te gebruiken voor incasso van verbeurde dwangsommen. Ik zal daarbij eerst ingaan op de mogelijkheden in het civiele recht. Daarna zal ik aandacht besteden aan de mogelijkheden die hiertoe in het bestuursrecht bestaan.
Het civiele recht
Het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) bevat (in het tweede boek, vijfde afdeling, derde titel) een specifieke regeling voor de rechterlijke dwangsom die de burgerlijke rechter op vordering van één van de partijen kan opleggen ter zake van civielrechtelijke verplichtingen. Dit kunnen zowel vermogensrechtelijke als andere, zoals familierechtelijke, verplichtingen betreffen. Indien de schuldenaar in gebreke blijft met de voldoening aan de hoofdveroordeling wordt de dwangsom – na betekening van de uitspraak en het verstrijken van een eventuele door de rechter bepaalde termijn – verbeurd. Verbeurde dwangsommen kunnen door de schuldeider direct – dus zonder rechterlijke toetsing - worden ingevorderd.
Het is aan de schuldeiser om de wijze van invordering te bepalen. Indien de schuldeiser voldoende zicht heeft op verhaalsmogelijkheden kan hij zich op die vermogensbestanddelen door middel van beslaglegging verhalen. Indien echter geen bekende verhaalsmogelijkheden zijn dient zich de vraag aan of de schuldeiser rechtens de mogelijkheid heeft om het faillissement van de schuldenaar aan te vragen. Voor wat betreft rechterlijke dwangsommen ter zake van civielrechtelijke verplichtingen heeft de Hoge Raad in 1996 (HR 20 september 1996, NJ 1997, 640) al geoordeeld dat een faillissementsaanvraag niet enkel kan worden gebaseerd op een vordering ter zake van verbeurde dwangsommen. Het oordeel van de Hoge Raad is gegrond op een bepaling van burgerlijk procesrecht dat dwangsommen die vóór de faillietverklaring zijn verbeurd, niet in het passief van het faillissement worden toegelaten (en dus niet door middel van het faillissement kunnen worden voldaan), waardoor de aanvrager in dat geval niet voldoet aan het vereiste dat hij bij de faillietverklaring een redelijk belang heeft.
Dat de hiervoor bedoelde jurisprudentie – die niet in ieder artikelsgewijs commentaar is opgenomen – geen al te grote bekendheid geniet, blijkt uit het feit dat het hof Arnhem-Leeuwarden, in zijn arrest van 25 juni 2015 (ECLI:NL:GHARL:2015:4704) en de rechtbank Den Haag, in het hier besproken vonnis van 15 augustus 2017 op grond van de hiervoor weergegeven regel door schuldeisers ingediende faillissementsaanvragen hebben afgewezen. Overigens heeft de Hoge Raad in zijn arrest uit 1996 overwogen dat de bedoelde wetsbepaling er niet aan in de weg staat dat een vordering ter zake van verbeurde dwangsommen door een schuldeiser naast andere vorderingen aan een faillissementsaanvraag ten grondslag wordt gelegd noch aan gebruik van een dergelijke vordering van derden door de aanvrager als steunvordering wordt gebezigd.
Het bestuursrecht
In het bestuursrecht geldt dat het open systeem meebrengt dat een bestuursorgaan het faillissement van een schuldenaar kan aanvragen. Bij de uitoefening door de overheid van (ook privaatrechtelijke) bevoegdheden geldt dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht moeten worden genomen, waaronder het beginsel dat de gevolgen van de bevoegdheidsuitoefening niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het doel daarvan. Zoals ook uit de parlementaire geschiedenis volgt, impliceert dit dat de faillissementsaanvraag als invorderingsmiddel slechts mag worden ingezet als aannemelijk is dat minder vergaande middelen ontoereikend zouden zijn.
In gevallen waarin het voor een bestuursorgaan gerechtvaardigd is een faillissementsaanvraag als ‘ultimum remedium’ in te zetten, doet zich – ervan uitgaande dat het bestuursorgaan uitsluitend vorderingen heeft uit hoofde van verbeurde dwangsommen – wel de vraag voor of het bestuursorgaan moet worden geacht bij de faillietverklaring een redelijk belang te hebben. Omdat de vóór het faillissement verbeurde dwangsommen in het faillissement ter verificatie kunnen worden ingediend (en dus wel door middel van het faillissement kunnen worden voldaan) moet het bestuursorgaan worden geacht een redelijk belang bij de faillietverklaring te hebben.
Tot slot
Of, en zo ja, onder welke voorwaarden de faillissementsaanvraag als incassomiddel voor verbeurde dwangsommen zinvol kan zijn en hoe hiermee moet worden omgegaan hangt af van de omstandigheden van het geval. Zoals uit het voorgaande volgt staat de faillissementsaanvraag als incassomiddel wel ter beschikking van partijen die vorderingen uit hoofde van ‘bestuursrechtelijke dwangsommen’ hebben, maar niet aan partijen die vorderingen uit hoofde van ‘civielrechtelijke dwangsommen’ hebben. Ongeacht de vraag naar de rechtvaardiging voor dit onderscheid, is duidelijk dat schuldeisers er in zijn algemeenheid – en ook indien het om dwangsomvorderingen gaat – goed aan doen de verschillende mogelijkheden om tot inning van vorderingen te komen met inachtneming van de aard van de vordering te onderzoeken en tegen elkaar af te wegen. Zoals blijkt uit de aangehaalde rechterlijke uitspraken is zelfs in ogenschijnlijk eenvoudige gevallen specifieke kennis en maatwerk geboden om tot inning te komen.
Rb Den Haag 15 augustus 2017, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBDHA:2017:9579
Door Hans Huybens
"