De functie van het waterschap

In de jaren 70 verzorgde een waterschap –mede op grond van economische motieven- de afvoer van ongezuiverd afvalwater naar het Dollard-estuarium. Er werd een publiekrechtelijke heffing in rekening gebracht. Inmiddels gaat het om gezuiverd afvalwater. De taakomschrijving van het waterschap is ook gewijzigd, want meer geüniformeerd. Gevolg: de afvalwaterleiding wordt privaatrechtelijk geëxploiteerd. Er wordt verlies geleden. Kan de prijs worden verhoogd en/of de dienstverlening gestaakt? Nee, dat is problematisch!

In de jaren 70 van de vorige eeuw werd de Veenkoloniale Afvalwaterleiding aangelegd, een ondergrondse leiding van circa 60 km lang voor het transport van –aanvankelijk- ongezuiverd afvalwater uit de Groningse Veenkoloniën naar het Eems-Dollard-estuarium. Per datum van inwerkingtreding van de Waterwet, 22 december 2009, is het waterschap Hunze en Aa’s gestopt met het innen van de heffing voor het gebruik daarvan. Daarna hebben de bedrijven op privaatrechtelijke basis een vergoeding betaald, in overeenstemming met de systematiek van de oude heffing. Het waterschap maakt echter kosten die € 100.000,- à € 250.000,- per jaar hoger zijn dan de bedragen die hij ontvangt. De bedrijven willen dat echter niet betalen. Daarom stelt het waterschap een vordering in dat de rechtbank voor recht zal verklaren dat het waterschap niet verplicht is om zorg te dragen voor het transport en dat het waterschap niet onrechtmatig handelt door met inachtneming van een termijn van drie maanden over te gaan tot afsluiting van de bedrijven.

De bedrijven voeren aan dat het waterschap hier een publieke taak vervult en dat de afvalwaterleiding een publiek werk is, maar de rechtbank verwerpt dit verweer.

Volgens de Waterschapswet worden de taken van een waterschap geregeld bij provinciale verordening. In het desbetreffende reglement wordt de taak omschreven als ‘de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied’. Waterstaatkundige verzorging betreft de zorg voor een watersysteem, gedefinieerd als oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken. De afvalwaterleiding is echter geen waterlichaam, bergingsgebied of waterkering. Het is ook geen ondersteunend kunstwerk, want het ondersteunt het estuarium niet: op dat waterlichaam wordt enkel geloosd. Met de leiding werd destijds ook beoogd om het gebied aantrekkelijk te maken voor nieuw te vestigen industrieën: dat heeft allemaal met waterstaatkundige zorg niets te maken.

Sinds de inwerkingtreding van de Waterwet komt aan een waterschap ten aanzien van afvalwater nog een taak toe op grond van artikel 3.4 Waterwet (Wtw), inhoudend dat de zuivering van stedelijk afvalwater, gebracht in een openbaar vuilwaterriool, plaatsvindt in een daartoe bestemde inrichting onder de zorg van een waterschap. De afvalwaterleiding valt echter niet onder die taak te brengen, aldus de rechtbank, omdat deze bij de zuivering van afvalwater geen rol speelt. Inmiddels is het afvalwater dat via de leiding wordt afgevoerd reeds door de bedrijven gezuiverd, voordat het wordt afgevoerd. Hoe dan ook, een openbaar vuilwaterriool is volgens artikel 1.1 Wtw een voorziening voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater, in beheer bij een gemeente. Het waterschap is in elk geval niet door een gemeente met het beheer van de afvalwaterleiding belast.

Kortom, in relatie tot de afvalwaterleiding vervult het waterschap geen publieke taak. De omstandigheid dat de leiding ooit door de overheid als publiek werk is aangelegd, betekent niet dat deze thans nog steeds een openbaar werk zou zijn. De situatie is immers sterk gewijzigd: er is geen sprake meer van vervuilende industrieën die hun afvalwater ongezuiverd via de afvalwaterleiding lozen. De rol die de leiding speelt ten aanzien van het watersysteem is niet aan te merken als ondersteunend ten opzichte van de oppervlaktewateren in het gebied.

De rechtbank concludeert dat de bedrijven van de waterleiding gebruikmaken op privaatrechtelijke basis, te weten een overeenkomst. De bedrijven zijn voor hun bedrijfsvoering volledig afhankelijk van de leiding en hebben over de jaren heen grote investeringen gedaan die zijn afgestemd op de mogelijkheid om afvalwater via de leiding te lozen. De aanwezigheid van de afvalwaterleiding was een belangrijke reden om hun bedrijven in de Veenkoloniën te vestigen. De bedrijven mogen er daarom op vertrouwen dat zij de komende jaren van de leiding gebruik kunnen blijven maken, zonder dat aan hen de integrale kosten in rekening worden gebracht. De bedrijven moeten de tijd hebben om zich in te stellen op de nieuwe situatie. Een termijn van drie maanden is in elk geval te kort, zodat de vordering wordt afgewezen.

De rechtbank geeft partijen als handvat mee om opnieuw in overleg te treden op basis van het uitgangspunt dat de bedrijven gedurende de afschrijvingstermijn van hun voornaamste bedrijfsmiddelen een (redelijke) vergoeding zullen moeten betalen ter compensatie van de beheerskosten. Partijen kunnen daarbij eveneens de vraag betrekken op welke termijn de bedrijven ook moeten gaan meebetalen aan de vervangingskosten.

Commentaar: door een gewijzigde functie van het waterschap worden de werkzaamheden die het waterschap vanouds vervulde plotseling gekwalificeerd als ‘privaatrechtelijk’ en wordt aangenomen dat deze werkzaamheden berusten op een overeenkomst, hoewel er nooit overeenstemming zal zijn geweest. Dat de (rechts-)positie van de aangesloten bedrijven niet plotseling mag worden gewijzigd, is hoe dan ook een gedachte die privaatrechtelijk goed valt te volgen. Dat de opzeggingstermijn bij een langdurig duurcontract wordt gerelateerd aan de afschrijvingstermijn van door de wederpartij verrichte diepte-investeringen, is in rechtsgeleerde literatuur verdedigd. Toch is het eigenlijk wel slordig dat geen publiekrechtelijke basis is gecreëerd op basis waarvan het waterschap de desbetreffende werkzaamheden, die voorheen publiekrechtelijk konden worden verricht, ook publiekrechtelijk zouden kunnen worden afgebouwd. Dat zou ons inziens wellicht ook van financieel belang zijn geweest. Weliswaar is het enerzijds een privaatrechtelijk breed onderschreven gedachte dat de wederpartij van de opzeggende partij in staat moet worden gesteld om diepte-investeringen af te schrijven, maar anderzijds merken wij op dat wij op het eerste gezicht publiekrechtelijk geen bezwaar zien waarom een publiekrechtelijke heffing niet geleidelijk zou mogen worden verhoogd. Immers, het gaat hier om een dienst die onder de kostprijs van het waterschap aan de bedrijven wordt verleend. Materieel gezien gaat het dus om een subsidie. Niet valt in te zien waarom een heffing niet naar het niveau van de kostprijs zou mogen worden verhoogd. Dit is echter een fiscaalrechtelijk vraagstuk.

Rb Noord-Nederland 10 februari 2016, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBNNE:2016:4962 

Door Rikkert Hoekstra

"