De gemeenteraad is autonoom

Op grond van artikel 60 lid 1, aanhef en onder 1 Gemeentewet (Gemw), is het college van burgemeester en wethouders zelfstandig bevoegd de gemeente te binden. In een zaak waarin de Hoge Raad op 26 juni 2015 arrest heeft gewezen, lag de vraag voor of dit anders wordt indien er een contractueel voorbehoud van instemming door de gemeenteraad is gemaakt.

De gemeente Hof van Twente en vof Landgoed van Twente hebben van 2003-2009 onderhandeld over de aanleg van een recreatiepark. Omdat voorkomen diende te worden dat de recreatiewoningen permanent zouden worden bewoond, was in eerste instantie een uitpondingsverbod in de conceptovereenkomsten opgenomen. Dit werd echter gaandeweg de onderhandelingen gewijzigd, omdat het verbod voor het Landgoed onacceptabel was. Nadat er een akkoord was bereikt tussen het college en het Landgoed, diende nog instemming van de gemeenteraad te volgen. Eind 2009, bij de vaststelling van het bestemmingsplan, zou de gemeenteraad ter vergadering de overeenkomst tekenen. Daar strandde het echter. De gemeenteraad besloot het bestemmingsplan af te wijzen, omdat gevreesd werd dat de recreatiewoningen permanent bewoond zouden worden. Vaststelling zonder uitpondingsverbod was volgens de gemeenteraad niet aan de orde. Voor het Landgoed was zo’n verbod echter onbespreekbaar.

Het Landgoed heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat de gemeente een onrechtmatige daad had gepleegd, door in een eerder stadium van de onderhandelingen het vertrouwen te wekken dat verkoop aan particulieren wél zou worden toegestaan. De rechtbank heeft deze vorderingen afgewezen, maar het hof gaf het Landgoed gelijk. Allereerst overwoog het hof dat het college zelfstandig bevoegd is de gemeente te binden (artikel 160 Gemw). Ook wanneer de overeenkomst is aangegaan zónder een besluit van een bevoegd orgaan, kan de gemeente zijn gebonden aan een overeenkomst, op grond van het vertrouwensbeginsel, aldus het hof. Het Landgoed hoefde er volgens het hof geen rekening mee te houden dat de gemeenteraad op het allerlaatste moment aanvullende voorwaarden ten aanzien van de uitponding zou stellen. Het hof verwees in dit kader naar artikel 6:23 BW. Volgens het hof mocht de gemeente zich, gezien het verloop van de onderhandelingen en gelet op de redelijkheid en billijkheid, niet beroepen op het voorbehoud van instemming door de gemeenteraad. Dit had tot gevolg dat de voorwaarde van goedkeuring door de gemeenteraad (een opschortende voorwaarde) als vervuld moest worden beschouwd. Volgens het hof gold daarom tussen partijen de exploitatieovereenkomst waarover tussen het college en het Landgoed al overeenstemming was bereikt (zonder uitpondingsverbod).

De Hoge Raad casseerde dit arrest van het hof. Het gerechtvaardigde vertrouwen dat volgens het hof was gewenst, was immers grotendeels ontleend aan omstandigheden waar de gemeenteraad zelf niet bij betrokken was geweest. De Hoge raad overwoog in dat verband:

“In het stelsel van de Gemeentewet komt groot gewicht toe aan de bevoegdheidsverdeling tussen het college van B&W en de gemeenteraad. De raad heeft een autonome positie en grote terughoudendheid moet worden betracht bij het aannemen van gebondenheid van een gemeente zonder instemming van de raad in gevallen waar de raad een formele positie in het besluitvormingsproces inneemt. Dat geldt ook in gevallen waarin die formele positie wordt ontleend aan een contractueel voorbehoud van instemming (…). De zelfstandige beslissingsvrijheid van de raad brengt mede dat een wederpartij niet erop mag vertrouwen dat handelingen van het college de instemming van de raad hebben indien dat vertrouwen niet mede wordt ontleend aan toedoen van de raad zelf.”

De Hoge Raad stelt de onafhankelijke en zelfstandige positie van de gemeenteraad dus voorop. Dit geldt ook in die gevallen waarin het college zelfstandig bevoegd is de gemeente te binden en de voorwaarde van instemming door de gemeenteraad ‘slechts’ zijn grondslag vindt in een contract. Een wederpartij mag er in dergelijke gevallen pas (gerechtvaardigd) op vertrouwen dat een overeenkomst met de gemeente tot stand is gekomen indien de gemeenteraad zelf (mede) debet is aan het ontstaan van dat dat vertrouwen.

HR 26 juni 2015, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:HR:2015:1737

Door mr. R.M. Pieterse

"