Nieuwsbrief voor overheden
De uitspraken hebben betrekking op twee acties in 2022: een demonstratie in een Albert Heijn in Haarlem, waarbij de demonstranten weigerden de winkel te verlaten, en een demonstratie op het terrein van het provinciehuis, waarbij de demonstranten niet voldeden aan een opdracht van de burgemeester op grond van artikel 8 Wom en strafrechtelijk werden aangehouden. In beide gevallen legde de burgemeester de betrokken demonstranten achteraf een last onder dwangsom op, gebaseerd op artikel 125 van de Gemeentewet en artikel 5:21 van de Awb. Zij zouden € 1.000,- verbeuren per keer dat zij in de toekomst geen gehoor zouden geven aan een opdracht om een demonstratie op een niet-openbare plaats te beëindigen, tot een maximum van € 5.000,-.
De rechtbank Noord-Holland oordeelde al dat de burgemeester daartoe niet bevoegd was. De Afdeling bevestigt dat oordeel.
Allereerst verwerpt de Afdeling het standpunt van de burgemeester dat de last het betogingsrecht niet beperkt, omdat die slechts dient ter handhaving van een toekomstige opdracht. Door de preventieve last zijn de betrokkenen minder snel geneigd gebruik te maken van hun betogingsrecht. De last heeft daarmee een ‘chilling effect’ en vormt een beperking van het grondrecht van artikel 9 van de Grondwet.
Een dergelijke beperking is alleen toelaatbaar ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter voorkoming van wanordelijkheden (artikel 9, tweede lid, van de Grondwet). De bevoegdheden in de Wom, zoals die van artikel 2 en artikel 8, en ook het noodbevel van artikel 175 van de Gemeentewet, zijn aan die doelcriteria gekoppeld. De algemene herstelsanctiebevoegdheid van artikel 125 van de Gemeentewet noemt geen van deze doelcriteria en kan daarom niet als grondslag dienen voor een beperking van het betogingsrecht. Daarnaast past het niet in het systeem van de Wom, die volgens de Afdeling een uitputtend stelsel van regels en bevoegdheden rondom manifestaties bevat en geen bestuursdwangbevoegdheid kent. De handhaving van een opdracht op grond van artikel 8 Wom verloopt dus via het strafrecht (artikel 11 Wom).
Ten overvloede voegt de Afdeling daar een tweede, meer algemene overweging aan toe. Het verbod om te demonstreren ontstaat pas op het moment dat de burgemeester een opdracht geeft op grond van artikel 8 Wom. Een last onder dwangsom kan niet worden opgelegd voor iets wat nog niet verboden is. Daarmee raakt de Afdeling aan de grenzen van de preventieve last: artikel 5:7 van de Awb vereist dat het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigt, en daarvan kan geen sprake zijn als de norm die zou worden overtreden nog niet bestaat.
ABRvS 30 september 2026, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RVS:2026:5814.
ABRvS 30 september 2026, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RVS:2026:5816.
