Nieuwsbrief voor overheden

Bevoegdhedenovereenkomst. Vaststellen van bestemmingsplannen. Toerekenbare tekortkoming. Geen onrechtmatige daad.

Een agrariër vat het plan op om een Bed & Breakfast en een conferentiecentrum te gaan runnen. Omdat het bestemmingsplan dat niet toeliet, heeft de gemeente De Bilt in 2007 een vergunning met vrijstelling verleend voor het exploiteren van een B&B. De bestuursrechter oordeelt echter in 2011 en 2012 dat de activiteiten van een B&B in strijd waren met de vrijstelling. Daarom heeft de agrariër gevraagd om een wijziging van de planologische bestemming naar verblijfsrecreatie, vergaderactiviteiten en daaraan ondergeschikte horeca, een en ander in combinatie met natuur- en landschapsontwikkeling. 

De gemeente heeft zich bereid verklaard om daaraan mee te werken. In 2012 hebben partijen een anterieure overeenkomst gesloten met de inspanningsverplichting om een en ander planologisch zo spoedig mogelijk te regelen. Echter, de buren gaan in beroep tegen het besluit tot vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan en de Afdeling verklaart het beroep in 2013 gegrond. In 2014 wordt een nieuw bestemmingsplan vastgesteld en bovendien wordt –op grond van een ‘tweesporenbeleid’- ook een omgevingsvergunning verleend in afwijking van het geldend bestemmingsplan. Tegen beide besluiten wordt beroep aangetekend, met succes. Na een tussenuitspraak oordeelt de Afdeling bij einduitspraak in 2016 dat het in de tussenuitspraak geduide gebrek in het vaststellingsbesluit niet is hersteld. Ook de in 2015 verleende omgevingsvergunning houdt geen stand. In 2016 worden daarom nieuwe besluiten genomen en in 2018 doet de Afdeling uitspraken waardoor duidelijk wordt dat het bestemmingsplan en de inmiddels verleende omgevingsvergunning onherroepelijk zijn geworden. 

De agrariër stelt de gemeente aansprakelijk op grond dat de gemeente de zaak planologisch niet goed had aangepakt, hetgeen volgens hem blijkt doordat uiteindelijk in 2018 alles alsnog was rond gekomen. 

Bij de rechtbank Midden-Nederland strandt de vordering echter op het exoneratiebeding. Dit beding hield in dat de gemeente uitsluitend aansprakelijk zou kunnen zijn bij aantoonbare nalatigheid. Ook in hoger beroep wordt geoordeeld dat het uitsluiten van aansprakelijkheid in overeenkomsten waarin wordt gecontracteerd over publiekrechtelijke bevoegdheden is toegestaan, omdat wordt gecontracteerd over een bevoegdheid waarbij aan de gemeente beleids- en beoordelingsvrijheid toekomt. Er is geen reden om het exoneratiebeding terzijde te stellen. 

De agrariër had ook nog beroep gedaan op onrechtmatig handelen van de gemeente; met de vernietiging van de vastgestelde bestemmingsplannen en het herstelbesluit staat die onrechtmatigheid vast. Het hof overweegt echter dat de rechtsverhouding wordt beheerst door de anterieure overeenkomst, een bevoegdhedenovereenkomst met inbegrip van het exoneratiebeding. In een dergelijke situatie past het niet om de overeenkomst buiten beschouwing te laten en een vordering op grond van onrechtmatige daad toe te wijzen. 

Ten overvloede overweegt het hof dat een gemeente bij de vaststelling van bestemmingsplannen beleids- en beoordelingsvrijheid heeft. Dat betekent dat de agrariër, anders dan bij een gebonden besluit als het verlenen van een bouw- of omgevingsvergunning, geen onvoorwaardelijk recht heeft op een wijziging van een bestemmingsplan met een bepaalde inhoud. Dat betekent dat de gemeente dus ook niet een bepaalde verplichting heeft om een bepaalde wijziging tot stand te brengen (zoals de gemeente wel een verplichting heeft om een bepaalde bouw- of omgevingsvergunning te verlenen). Het enkele feit dat uiteindelijk wel een bestemmingsplan met een bepaalde inhoud tot stand komt, betekent dus niet dat eerdere besluiten waarin het niet gelukt is om die bestemming te realiseren, door het enkele feit van de vernietiging daarvan onrechtmatig zijn. 

Rechtbank en hof oordelen dat de gemeente niet aantoonbaar nalatig is geweest, doordat zij aanvankelijk een andere uitleg heeft gegeven aan de provinciale verordening dan die welke later volgens de Afdeling juist werd geoordeeld. De gemeente hoefde niet op voorhand te begrijpen dat haar uitleg onjuist was. Immers, de voorzitter had in een procedure geoordeeld dat het standpunt van de gemeenteraad over de provinciale verordening op voorhand niet onjuist was. De gemeente hoefde niet met de provincie contact op te nemen om overleg te voeren over de juiste uitleg, in de eerste plaats omdat de gemeente niet twijfelde aan haar uitleg en in de tweede plaats omdat er geen verplichting van een gemeente bestaat om over uitleg van regelgeving contact op te nemen met de opstellers daarvan. 

De gemeente heeft daarentegen wel aantoonbaar nalatig gehandeld bij het nemen van het na de tussenuitspraak in 2015 genomen herstelbesluit; dat is buiten discussie, want de door de Afdeling gegeven aanwijzingen zijn niet in acht genomen. De vraag is wel of er als gevolg daarvan schade is ontstaan. 

De gemeente heeft het bedrijfsplan onder de loep genomen en is tot de conclusie gekomen, dat bij realisatie van de uitbreiding sprake zou zijn geweest van een negatief resultaat en dat bovendien de investering hoger was dan de waarde die het vastgoed zou krijgen na realisering van de uitbreiding. Het hof overweegt dat, indien in de kortsluitingsprocedure het herstelbesluit niet zou zijn vernietigd en het bestemmingsplan al in 2016 onherroepelijk zou zijn geworden, de agrariër niet kort daarna zou zijn gestart met de realisatie van het bouwplan, want hij had geen onherroepelijke omgevingsvergunning zodat het niet mogelijk was om de vereiste financiering te verkrijgen. Na 2018 is de agrariër niet gestart met bouwen; integendeel, hij heeft besloten om de percelen in 2020 te verkopen. Dat zijn indicaties dat de agrariër de geplande investeringen in een eerder stadium niet zou hebben gepleegd. Het hof komt tot de slotsom dat het niet-realiseren van de uitbreiding voor eigen rekening en risico komt; er is geen causaal verband. Dat de agrariër naar aanleiding van het vernietigde herstelbesluit wel een deskundige heeft ingeschakeld, vormt wel een geringe schadepost die voor vergoeding in aanmerking komt. 

Deze uitspraak is interessant, omdat daarin helder is uitgemaakt dat een gemeente in een bevoegdhedenovereenkomst zoals een anterieure overeenkomst, een exoneratiebeding mag en kan opnemen. 

Hof Arnhem-Leeuwarden 30 maart 2021, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:GHARL:2021:3030

Door Rikkert Hoekstra

Actualiteiten overzicht

Maak kennis met onze specialisten

Bekijk ons team