Nieuwsbrief voor overheden
Overheidsaansprakelijkheid. Formele rechtskracht. Schadestaatprocedure. Opnemen lengtebeperking voor de bouw van schepen door de gemeente in ontwerp- bestemmingsplan onzorgvuldig en daarmee onrechtmatig jegens scheepswerf.
In het centrum van Grave bevindt zich een scheepswerf. Omwonenden klagen over geluidoverlast. GS hebben een milieuvergunning verleend, op grond waarvan aan de afbouwkade schepen van maximaal 110 meter mogen worden aangelegd. In 2010 begint de gemeente met het voorbereiden van een bestemmingsplan ‘Centrum Grave’. Het moest een conserverend bestemmingsplan worden. In het in februari 2012 ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan was het voorschrift opgenomen dat uitsluitend het aanmeren van schepen niet langer dan 110 meter is toegestaan. De scheepswerf verzocht om een tijdelijke oplossing c.q. gedoogconstructie, want het wil een opdracht aannemen voor de bouw van een schip van 135 meter, daarvoor was ook aan Gedeputeerde Staten om een revisievergunning gevraagd. Het niet kunnen aanvaarden van deze opdracht betekende automatisch het einde van de scheepswerf, aldus de waarschuwing. De scheepswerf verzocht om het ontwerpbestemmingsplan te wijzigen. In plaats daarvan stemde de gemeenteraad er mee in dat het college een juridisch uitvoerbare gedoogbeschikking zou gaan opstellen voor de bouw van schepen van maximaal 135 meter. Het college heeft daarop aan de scheepswerf bericht dat het tijdelijk en onder voorwaarden niet handhavend zou gaan optreden indien de scheepswerf met het bouwen van schepen in strijd met het bestemmingsplan een begin zou maken. De scheepswerf moest een aanvraag indienen voor een tijdelijke vergunning. De scheepswerf protesteerde dat deze tijdelijke gedoogconstructie juridisch onhoudbaar was, omdat er geen sprake was van een concreet zicht op legalisatie. Vervolgens is de scheepswerf failliet gegaan. Daarna stemde de gemeenteraad er mee in dat de lengtemaat zou komen te vervallen.
De curator stelt de gemeente aansprakelijk, maar de rechtbank wijst de claim af. Zij oordeelde dat de gemeente voldoende voortvarend had gehandeld nadat de scheepswerf haar concreet had geïnformeerd dat het feitelijk mogelijk en nodig was om schepen van 135 meter binnen de bestaande inrichting te kunnen bouwen. De gemeente kon niet worden verweten dat zij niet eerder tot het schrappen van de lengtebeperking was overgegaan, aldus het oordeel. Daarom was er bij de planvoorbereiding niet onzorgvuldig gehandeld. De rechtbank oordeelde de gedoogconstructie voldoende.
Het hof oordeelt anders. Het hof oordeelt dat de gemeente de lengtebeperking nooit had mogen opnemen in het ontwerpbestemmingsplan. Het hof stelt vast dat het vigerend bestemmingsplan geen lengtebeperking had: het opnemen van zo’n beperking was dus niet conserverend, maar beperkend. De gemeente had, aldus het hof, geen onderzoek verricht voordat de beperking werd opgenomen. Het opnemen van de beperking verdroeg zich ook niet met de motie van de raad waarin is gesteld dat het college de bouw van een schip van 135 meter mogelijk zou moeten maken, al had de raad daarbij het oog op een gedoogconstructie. Van de gemeente mocht worden verwacht dat aan het opnemen van een dergelijke beperking in het ontwerpbestemmingsplan een zorgvuldige voorbereiding, besluitvorming en motivering ten grondslag zou zijn gelegd, die ontbrak. Het was niet, zoals de gemeente had aangevoerd, aan de scheepswerf om bij voorbaat een ruimtelijke onderbouwing te geven van het standpunt dat de beperking niet zou moeten worden opgenomen. Het ging immers om een beperkend initiatief van de gemeente. Bovendien had de door de gemeente geïntroduceerde lengtebeperking geen ruimtelijke relevantie; het standpunt van de gemeente dat er wel een ruimtelijk relevant verschil is tussen de bouw van een schip van 110 meter of van 135 meter, was onvoldoende onderbouwd. Bovendien heeft de gemeente de provincie ook een verkeerde voorstelling gegeven: de scheepswerf had aan de provincie een revisievergunning gevraagd met het oog op de gewenste 110-135 verruiming. De provincie was genegen die te geven, maar wilde van de gemeente vernemen of dat planologisch in orde was. De gemeente heeft tegenover Gedeputeerde Staten ten onrechte de indruk gewekt dat er een planologisch probleem was. De scheepswerf werd daardoor in haar bedrijfsvoering belemmerd, in het bijzonder bij de acquisitie en financiering van nieuwe opdrachten.
De door de gemeente opgezette gedoogconstructie kan niet de onrechtmatigheid wegnemen van het ontwerpbestemmingsplan dat er toe heeft geleid dat aan opdrachtgevers niet kon worden gegarandeerd dat de opdracht legaal kon worden uitgevoerd. Daardoor had de gemeente iets uit te leggen aan potentiële opdrachtgevers en dat werd er door de gedoogconstructie niet beter op. Ook als er voor de curator c.q. de scheepswerf redenen zouden zijn geweest om gebruik te maken van de gedoogconstructie om de schade te beperken, neemt dit de onrechtmatigheid van het handelen van de gemeente niet weg. Het hof overweegt nog dat de vordering dient te worden bezien tegen de achtergrond dat de wettelijke maximale lengte van schepen is verlengd naar 135 meter, waardoor de vraag naar schepen van meer dan 110 meter exponentieel gestegen is. Daarom had de gemeente onvoldoende gemotiveerd betwist dat het bouwen van schepen met een lengte van 135 meter noodzakelijk was voor het voortbestaan van de scheepswerf.
De gemeente wordt veroordeeld tot het betalen van schadevergoeding, te bepalen in een schadestaatprocedure.
Kortom: voordat een ontwerpbestemmingsplan ter visie wordt gelegd, moet het goed en deugdelijk worden voorbereid. Ook als het ontwerp de eindstreep niet ongewijzigd haalt, kan een ontwerp al voor schade zorgen! Dat het maar ging om een ontwerp en dat later het plan formele rechtskracht kreeg zonder lengtebeperking, neemt dus niet weg dat ook een ontwerp al goed moet worden gemotiveerd.
Hof Den Bosch 19 februari 2019, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:GHSHE:2019:595
Door Rikkert Hoekstra
"