Ontheffing uit ambt waarnemend burgemeester

In aflevering 7571 van De Gemeentestem wordt uitgebreid aandacht besteed aan deze vragen door middel van een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland. Die zaak ging over een waarnemend burgemeester die tegen zijn zin werd ontheven van zijn taken [1]. Ook bevat die aflevering een noot bij de uitspraak [2] en een verdiepend artikel over de staatsrechtelijke aspecten van dit onderwerp [3]. Hierin wordt tevens een aangenomen motie van de Tweede Kamer [4] aangehaald en het antwoord van de minister van BZK op deze motie [5]. In dat antwoord kondigt de minister aan dat bij een volgende wijziging van de Gemeentewet expliciet zal worden opgenomen dat de commissaris van de Koning een waarnemend burgemeester kan benoemen, schorsen en ontslaan. Ook bij het Nederlands Genootschap voor Burgemeesters leeft het onderwerp [6]. 

De casus
Laten we beginnen met in het kort de casus uit de uitspraak te schetsen. Het ging hier om de waarnemend burgemeester van de gemeente Scherpenzeel. Deze gemeente werd meegenomen in een proces om te komen tot een gemeentelijke herindeling. In de gemeente bestond daar de nodige tegenstand tegen en raakten de gemoederen danig verhit. De waarnemend burgemeester kreeg de opdracht mee om de gemeente te begeleiden in de op handen zijnde bestuurlijke fusie.

Ongeveer negen maanden na zijn aantreden werd hij door de commissaris van de Koning in Gelderland ontheven van het ambt. Hierbij speelde een rol dat er door of namens de burgemeester een mail was gestuurd aan Provinciale Staten, maar er waren nog meer zaken voorgevallen. Het besluit van de commissaris om de waarnemend burgemeester uit zijn taken te ontheffen was zelf echter ongemotiveerd en trad vrijwel onmiddellijk in werking. Op een later moment heeft de commissaris toegelicht dat er sprake was van een vertrouwensbreuk tussen hem en de waarnemend burgemeester, met name doordat diens handelen niet zou passen bij een open en integer openbaar bestuur en de waarnemer geen verbinding zou hebben gelegd en rust gecreëerd.

De burgemeester diende een bezwaarschrift in tegen de ontheffing, daarin gesteund door het college van B&W van zijn gemeente, en verzocht de voorzieningenrechter om een voorlopige voorziening. De fractievoorzitters van de twee collegepartijen uit de raad hebben eveneens te kennen gegeven dat zij het besluit van de commissaris niet accepteerden. In zijn uitspraak verklaart de voorzieningenrechter zich bevoegd om kennis te nemen van de zaak en acht hij de burgemeester ontvankelijk in zijn verzoek, maar weigert hij de gevraagde opschorting van de ontheffing uit het ambt van burgemeester. De ontheffing van de waarnemer uit het ambt van burgemeester bleef in stand in de beslissing op bezwaar en tot een beroepsprocedure is het niet meer gekomen.

Bescherming tegen ontslag
Als context is hier van belang dat er voor de Kroonbenoemde burgemeester een zekere bescherming tegen ontslag bestaat door de aanwezigheid van een gedetailleerd beschreven schorsings- en ontslagprocedure en een catalogus van de gronden waarop dergelijke besluiten kunnen worden gebaseerd. Een waarnemer ontbeert deze bescherming en in de Gemeentewet ontbreekt zelfs een uitdrukkelijke bepaling die de commissaris bevoegd verklaart om de waarnemend burgemeester te ontslaan. De voorzieningenrechter lost dit bevoegdheidsvraagstuk op door te overwegen dat de term ‘voorzien’ in artikel 78 Gemeentewet niet alleen de bevoegdheid omvat om iemand te belasten met het ambt van waarnemend burgemeester, maar ook om de waarnemer weer van dat ambt te ontheffen. ‘Voorzien in de waarneming’ is volgens de voorzieningenrechter ruimer dan belasten, aanstellen of benoemen.

De voorzieningenrechter raakt hiermee de kern, omdat de positie van de waarnemend burgemeester in de Gemeentewet op dit moment inderdaad op andere wijze is ingericht dan die van de Kroonbenoemde burgemeester. Het huidige artikel 78 Gemeentewet kent de waarnemend burgemeester de rol van ‘interim-bestuurder’ toe, die weliswaar wordt belast met alle taken en de daarmee verband houdende bevoegdheden die horen bij het ambt van burgemeester, maar zonder daarbij benoemd te worden in dat ambt. In feite ontbreekt in de huidige rechtspositie van de waarnemend burgemeester dus een onderliggend dienstverband, terwijl de waarnemend burgemeester het ambt van burgemeester in de meeste gevallen zal uitoefenen zonder andere “baan” ernaast. En dan wringt toch wel dat een waarnemend burgemeester kennelijk zonder al te veel plichtplegingen kan worden ‘ontheven’ uit zijn ambt.

Rechtspositie en jurisprudentie
In het ambtenarenrecht geldt immers als uitgangspunt dat een in functie benoemde of aangestelde functionaris niet ontheven mag worden van de taken behorend bij die functie buiten het gesloten stelsel van het ontslagrecht om. Die ambtenaar mag dus niet op non-actief worden gesteld zonder een concreet vooruitzicht op belasting met andere taken als de ambtenaar hierdoor komt te “zweven”. De bedoelde jurisprudentie is niet van toepassing op de rechtspositie van burgemeesters, maar het onderliggende beginsel is op hen natuurlijk wel degelijk toepasbaar. In de zaak van de Gelderse waarnemend burgemeester ontbreekt dus de benoeming tot burgemeester, maar overweegt de voorzieningenrechter in lijn met de rechtspraak over “zwevende” functionarissen impliciet dat het belast zijn met het ambt van waarnemer het recht geeft om dat ambt ook daadwerkelijk uit te oefenen. Op die grond is de voorzieningenrechter van oordeel dat de waarnemend burgemeester voldoende spoedeisend belang had bij het treffen van de gevraagde voorziening, en dus ontvankelijk was in zijn verzoek.

Conclusie en toekomstige wetgeving
In die zin vallen de motie van de Tweede Kamer om artikel 78 Gemeentewet te wijzigen en de toezegging van de minister van BZK om hieraan gevolg te geven, beide te billijken. Het gaat dan om het expliciet opnemen dat (ook) de waarnemend burgemeester wordt benoemd. Het valt echter te bezien of zo’n wijziging er op korte termijn ook daadwerkelijk zal komen. 

In het Hoofdlijnenakkoord van PVV, VVD, NSC en BBB is namelijk het volgende opgenomen: “De aanstellingswijze van de burgemeester blijft ongewijzigd”, waarbij overigens wellicht wordt gerefereerd aan de deconstitutionalisering van de benoeming van de burgemeester in 2018. Als gevolg hiervan kan de formele wetgever de benoeming ook op andere wijze inrichten dan de huidige Kroonbenoeming, waar de nieuwe coalitie dus van afziet. Of dit ongewijzigd blijven van de aanstellingswijze van burgemeesters ook betekent dat artikel 78 Gemeentewet ongewijzigd blijft zal moeten blijken.

De ‘winst’ van de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland is dan in elk geval dat deze al heeft uitgesproken dat de ontheffing van de waarnemend burgemeester uit het ambt een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit of daarmee gelijk te stellen handeling is, dat deze door de commissaris van de Koning gemotiveerd moet worden en dat deze ontheffing ook overigens op zorgvuldige wijze tot stand moet zijn gekomen waarbij inspraak van de raad vereist is. De uitspraak van de voorzieningenrechter maakt duidelijk dat als het ontheffingsbesluit gemotiveerd wordt met negatieve -beschadigende- kwalificaties van het handelen van de waarnemend burgemeester, de ontheffing en deze kwalificaties door deze waarnemer kunnen worden voorgelegd aan een onafhankelijke rechter.

Noten:
[1] Voorzieningenrechter rechtbank Gelderland 26 november 2021, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBGEL:2021:6298, Gst. 2024/26.
[2] N. Karsten & G. Boogaard, De ‘casus Eppie Klein’. Over goed werkgeverschap voor waarnemend burgemeesters. Een artikelnoot bij de uitspraak van de Rechtbank Gelderland, ECLI:NL:RBGEL:2021:6298, Gst. 2024/25.
[3] B.P. Martens, De waarnemend burgemeester: staatsrechtelijke complicaties bij de bevoegdheid van de commissaris van de Koning, Gst. 2024/24.
[4] De motie-Bisschop-Strolenberg, Kamerstukken II 2021/22, 35 925 VII, nr. 30
[5] Brief van de minister van binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties van 17 oktober 2022, Kamerstukken II 2022/23, 36 200 VII nr. 46.
[6] Speech Liesbeth Spies – Voorzitter NGB op 6 oktober 2022 “Alleen het gesproken woord telt”, waaruit geciteerd: “Om lef te tonen in deze tijd is het wel van belang dat onze (rechts)positie beschermd wordt. Goed werkgeverschap is daarom ook richting burgemeesters van belang.”
[7] Zie artikelen 61b, 61c en 62 Gemeentewet en artikelen 3.2.18 en 3.2.19 Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers.
[8] Zie bijvoorbeeld Centrale Raad van Beroep 30 december 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:3319, Tijdschrift voor Ambtenarenrecht 2022/45, waarin wordt verwezen naar eerdere -vaste- jurisprudentie van de Centrale Raad.