Nieuwsbrief voor overheden
Eerst maar even de feiten: de Douane valt onder het ministerie van financiën en is zoals bekend belast met het toezicht op de in-, uit- en doorvoer van goederen. De Douane is handhavingsdienst voor het EU buitengrensoverschrijdend goederenverkeer en zorgt daarnaast voor de heffing en inning van binnenlandse accijnzen en verbruiksbelastingen, alsmede de handhaving hiervan.
De zaak gaat over een (jonge) douaneambtenaar in opleiding die net zijn BOA-bevoegdheid had behaald. Hij werd opgeleid voor werkzaamheden bij de scan. Bij de scan worden containers gescand op onder andere verboden middelen, zoals drugs. Op 17 januari 2023 werd betrokkene uitgenodigd voor een gesprek met zijn leidinggevende. Aanleiding voor het gesprek was een beslag dat namens het Centraal Justitieel Incassobureau op het loon van betrokkene is gelegd ter voldoening van 13 dwangbevelen voor een bedrag van in totaal ruim € 5.000,-. Bij de dwangbevelen ging het om verkeersboetes voor te hard rijden en onverzekerd zijn in meerdere auto’s die op naam van betrokkene stonden. Werkgever heeft vervolgonderzoek gedaan waarbij naar voren is gekomen dat betrokkene niet woonde op het adres dat hij bij zijn indiensttreding had opgegeven. Het Bureau integriteit en veiligheid van de Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst (hierna: FIOD) heeft onderzoek gedaan naar de auto’s, waarbij er aanwijzingen waren dat betrokkene in grote financiële kwesties betrokken was, en mogelijk een verband met verboden middelen, en er ook aanwijzingen waren voor significante uitgaven en dus geldstromen.
Op 30 januari 2023 heeft een vervolggesprek plaatsgevonden, waarbij er nieuwe informatie is gedeeld die de gerezen twijfels bij werkgever eerder versterkt dan weggenomen hebben. Op basis hiervan heeft de Staat als werkgever van betrokkene aan de kantonrechter om de ontbinding van de arbeidsovereenkomst verzocht.
In zijn beschikking overweegt de kantonrechter dat in de cao Rijk het volgende is vermeld: “U moet zich als een goed ambtenaar gedragen. Dat betekent dat van u ambtelijk vakmanschap wordt verwacht en dat u uw werk goed, betrokken en gewetensvol doet en u zich houdt aan de regels. Als u toch iets doet wat niet mag of juist niets doet terwijl u wel iets had moeten doen, kan uw werkgever u een straf opleggen. “
In het ambtenarenrecht gold vroeger dat reeds het enkele feit dat er beslag werd gelegd op het salaris van de ambtenaar grond kon zijn voor disciplinaire bestraffing wegens plichtsverzuim, en onder omstandigheden dus ook ontslag. Dit was bijvoorbeeld vastgelegd in artikel 16:1:1 van de destijds geldende CAR-UWO voor gemeentepersoneel. De achtergrond van deze bepaling is dat een ambtenaar kwetsbaar is voor beïnvloeding als hij/zij in privé financiële problemen heeft. Hij/zij zal die problemen dan in ieder geval tijdig bij zijn werkgever moeten melden. De douaneambtenaar heeft die melding niet gedaan, en uiteraard speelt hier nog meer. Als er ernstige twijfel is aan de integriteit en betrouwbaarheid van een ambtenaar aan wiens integriteit bijzondere eisen mogen worden gesteld -waarbij we mogen aannemen dat dit bij de douane het geval is- dan maakt de ambtenaar zich schuldig aan ernstig plichtsverzuim als hij categorisch weigert zich te verantwoorden (CRvB 24 april 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AK9024). Zo’n weigering kan zelfs reden vormen om vermoedens van plichtsverzuim als onvoldoende weersproken en hierdoor vaststaand aan te nemen (CRvB 11 september 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AK4558).
Nu heeft de betrokken douanemedewerker in dit geval niet geweigerd om een verklaring af te leggen, maar die verklaring was onvolledig, klopte op sommige punten niet met andere informatie, er waren delen ongeloofwaardig en betrokkene wijzigde zijn verklaring ook nog eens. Kort gezegd zou het volgens betrokkene zijn gegaan om auto’s van de vader van betrokkene die vader buiten betrokkene om op zijn naam had gezet omdat vader zelf ziek was. De boetes had betrokkene niet gezien omdat zijn ouders zijn post openden. Hij woonde inderdaad niet op het opgegeven adres omdat hij bij zijn vriendin verbleef, die nog in een studentenhuis woonde. Om die reden kon hij zich niet op dat adres van zijn vriendin inschrijven. Een getuige die de FIOD had gehoord heeft verklaard dat betrokkene een appartement bewoonde met een huurprijs van € 1.900 per maand, wat gezien het salaris van betrokkene (€ 2.469,87 bruto) hoog is te noemen. Betrokkene zou zijn DigiD aan zijn ouders hebben gegeven om de auto’s weer van zijn naam over te schrijven. Een andere getuige heeft aan de FIOD verteld dat hij nog € 110.000 tegoed heeft van de familie van betrokkene.
Zoals gezegd heeft de Staat aan de kantonrechter om ontbinding van de arbeidsovereenkomst van betrokkene verzocht, primair op de zgn. e-grond (‘verwijtbaar handelen of nalaten’), subsidiair op de zgn. g-grond (‘verstoorde arbeidsverhouding’) en meer subsidiair op de i-grond (‘cumulatiegrond’).
In het licht van hetgeen hierboven is opgemerkt over de ambtenarenrechtelijke achtergrond van deze zaak, is de uitspraak van de kantonrechter opmerkelijk te noemen.
Met betrekking tot de e-grond (‘verwijtbaar handelen of nalaten’) oordeelt de kantonrechter “dat [betrokkene] het allemaal niet handig heeft aangepakt en dat hem daarvan door de Staat terecht een verwijt kan worden gemaakt, maar dat daarmee nog niet kan worden gezegd dat [betrokkene] zodanig verwijtbaar heeft gehandeld dat van de Staat niet kan worden gevergd de arbeidsovereenkomst voort te zetten. Uiteindelijk is er wel opheldering door [betrokkene] verschaft en zijn er antwoorden gegeven op de gestelde vragen.” De kantonrechter gaat in deze overweging dus niet in op het integriteitsbeleid dat de Douane vast zal voeren voor situaties als deze. De kantonrechter gaat ook niet in op het feit dat de stellingname van de Douane jegens eiser een rechtstreeks uitvloeisel van dat beleid zal zijn geweest, hetgeen opmerkelijk is.
Vervolgens behandelt de kantonrechter de g-grond (‘verstoorde arbeidsverhouding’), en oordeelt hierover het volgende: “Op grond van de overgelegde stukken en hetgeen ter zitting aan de orde is geweest, kan geconcludeerd worden dat het vertrouwen van de Staat in de werkrelatie met [betrokkene] is aangetast. De kantonrechter is echter van oordeel dat deze aantasting niet zodanig is dat van de Staat in redelijkheid niet zou kunnen worden gevergd de arbeidsverhouding te laten voortduren. Het lijkt er op dat [betrokkene] er vertrouwen in heeft gehad dat zijn ouders het met betrekking tot de auto’s goed hadden geregeld en dat naïviteit daarbij een rol heeft gespeeld. […] Daarbij komt dat niet gebleken is dat de Staat middelen heeft aangewend om de verstoorde verhouding te herstellen.” Opmerkelijk is hier dat de kantonrechter de rol van het vertrouwen in de werkrelatie heeft benoemd, maar niet in de overwegingen meeneemt dat dergelijk vertrouwen in dit geval juist is gekoppeld aan de betrouwbaarheid van betrokkene. Voor een functie als die van betrokkene zou naïviteit geen verontschuldiging mogen opleveren, als er van naïviteit al zou kunnen worden gesproken. En wat is ervoor nodig om de verstoorde verhouding in een geval als dit te herstellen? De kantonrechter laat zich daar niet over uit, en dat is hier een gemis. Want de grote twijfels omtrent de betrouwbaarheid van betrokkene zijn in dit geval gebaseerd op tamelijk concrete aanwijzingen tègen hem, en het valt niet goed in te zien op welke wijze het vertrouwen dat hierdoor geschonden is, hersteld zou kunnen worden.
De kantonrechter wijst het verzoek van de werkgever om de arbeidsovereenkomst te ontbinden dus af voor zover dit is gebaseerd op de e-grond en g-grond. De hiervoor geschetste overwegingen neemt de kantonrechter echter wèl mee in het oordeel over het verzoek op de combinatiegrond (de i-grond), en op die grond wijst hij het verzoek tot ontbinding toe. De kantonrechter overweegt het volgende: “[betrokkene] is, al dan niet door onwetendheid, niet duidelijk geweest in de antwoorden op vragen die de Staat naar aanleiding van het loonbeslag en zijn woon- of verblijfplaats heeft gesteld. Dat heeft niet alleen geleid tot gerede twijfels van de Staat over de financiële situatie van [betrokkene] en zijn woon- en verblijfsituatie, maar ook tot zorgen over de beïnvloedbaarheid van [betrokkene] van buitenaf. Immers het afgeven aan een derde van een persoonlijke DidiD-code en het op naam laten zetten van auto’s -waarmee ook nog overtredingen worden begaan waarvan betrokkene geen weet heeft- brengt een niet te aanvaarden integriteitsrisico met zich. Dat weegt extra zwaar nu het -zoals in deze zaak- gaat om een douanefunctie als BOA werkzaam in de Rotterdamse Haven, die zich bezig gaat houden met het scannen van containers op onder andere verboden middelen, zoals drugs. Vorenstaande leidt ertoe dat sprake is van combinatie van omstandigheden (e-grond en g-grond) die zodanig zijn dat van de Staat in redelijkheid niet kan worden gevergd de arbeidsovereenkomst te laten voortduren.” De wettelijke transitievergoeding wijst de kantonrechter toe, daar had betrokkene bij de i-grond ook recht op, en die toewijzing geldt overigens ook voor het maximum van de aanvullende vergoeding (de helft van de wettelijke transitievergoeding) die de kantonrechter bij deze ontbindingsgrond aan betrokkene kon toekennen.
En zo wordt het ontbindingsverzoek van de werkgever, dat in feite een vrij rechttoe rechtaan uitvloeisel zal zijn geweest van het integriteitsbeleid dat de Douane voert, door deze kantonrechter beslecht door toepassing van de algemene niet nader omschreven cumulatiegrond. De kantonrechter vond dat er onvoldoende basis was om de arbeidsovereenkomst te ontbinden op de e-grond (‘verwijtbaar handelen of nalaten’) of g-grond (‘verstoorde arbeidsverhouding’). De gronden ‘ongeschiktheid van de werknemer’ (d-grond), ‘andere dan de hiervoor genoemde omstandigheden’ (h-grond) en wanprestatie (artikel 7:686 BW), die vanuit het ambtenarenrecht geredeneerd eveneens denkbaar waren geweest, zijn hier niet aangevoerd. Hier was zelfs ontslag op staande voet wegens een dringende reden (artikel 7:678 BW) voor de douane misschien nog wel een optie geweest. Hoe dan ook, het tamelijk overzichtelijke ambtelijke tuchtrecht uit de periode van vóór de normalisering van de ambtelijke rechtspositie lijkt verworden tot een casuïstisch moeras waarbij het van de omstandigheden van het geval afhangt welke ‘redelijke grond’ aan het ontbindingsverzoek ten grondslag moet worden gelegd. De aansluiting tussen het integriteitsbeleid waarop de werkgever een dergelijk verzoek baseert, een beleid dat deze werkgever moét hebben, en de gronden voor ontbinding van de arbeidsovereenkomst ontbreekt. En daarmee dus ook een ‘spoorboekje’ voor de kantonrechter voor de wijze waarop zij/hij een dergelijk ontbindingsverzoek moet beoordelen. Deze zaak over de Rotterdamse douaneambtenaar bewijst dat maar weer eens.
Kantonrechter rechtbank Rotterdam 25 juli 2023 (gepubliceerd 5 januari 2024), www.rechtspraak.nl, ECLI:NL:RBROT:2023:12067
