Nieuwsbrief voor overheden
Eisers zijn mede-eigenaar van een voormalig Defensiecomplex dat vrijwel volledig door water wordt omringd. De enige ontsluiting loopt over een niet-openbare weg op het perceel van een derde, gelegen in een andere gemeente. In 2019 kregen eisers al een omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten op hun perceel voor de duur van tien jaar, in de veronderstelling dat ontsluiting via die weg mogelijk was. Toen omwonenden en de eigenaar van de ontsluitingsweg handhaving vroegen tegen dat gebruik, vroegen eisers alsnog een omgevingsvergunning aan voor het gebruik van de ontsluitingsweg zelf. Het college wees die aanvraag af, omdat het gebruik volgens het college in strijd was met het (tijdelijke deel van het) omgevingsplan en omdat de gemeenteraad op grond van artikel 16.15b Omgevingswet bindend had geadviseerd de vergunning niet te verlenen.
De rechtbank volgt het college in de planologische lezing: bij een bestemming behorende voorzieningen zijn voorzieningen ten behoeve van het gebruik overeenkomstig die bestemming, en het gebruik van een agrarische ontsluitingsweg voor de huisvesting van arbeidsmigranten valt daar niet onder.
Beslissend wordt echter het negatieve raadsadvies. Op grond van artikel 16.15a, aanhef en onder b, Omgevingswet is de gemeenteraad hier adviseur, omdat de gemeenteraad functiewijzigingen boven 150 m² in het buitengebied heeft aangewezen als adviesplichtige gevallen en de ontsluitingsweg circa 500 m² beslaat. Uit artikel 16.15b Omgevingswet volgt dat het college dit advies in acht moet nemen bij de beoordeling of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties; het advies is niet zelfstandig appellabel, maar maakt volgens de rechtbank op grond van artikel 16.85, tweede lid, Omgevingswet onderdeel uit van het besluit. De overweging dat het advies niet zelfstandig appellabel is, zou je overigens kunnen interpreteren als dat de bestuursrechter meent dat het advies een besluit in de zin van de Awb is. Als dat niet zo is, behoeft de vraag of sprake is van een zelfstandig appellabel besluit immers geen behandeling. Wat daar van zij, de bestuursrechter toetst dus ook het advies, zij het met erkenning van de beleidsruimte van de raad. Overigens is de verwijzing naar artikel 16.85, tweede lid, Omgevingswet een onjuiste. Dat artikel ziet immers alleen op instructies als bedoeld in artikel 2.33 of 2.34 Omgevingswet en op besluiten over instemming als bedoeld in artikel 16.16 Omgevingswet. Ik ben benieuwd of tegen dit oordeel hoger beroep wordt ingesteld.
De rechtbank rekent in dit geval af met de motivering van dat advies. De belangen van eisers – die hun vergunning uit 2019 zonder deze ontsluitingsweg niet kunnen benutten – zijn niet kenbaar meegewogen. De raad legde bovendien zonder enige motivering de ontsluiting bij de buurgemeente neer, terwijl het college in het raadsvoorstel juist had gemeld dat die route niet mogelijk was. Ook de aannames over stikstofuitstoot, verkeersbewegingen, de geschiktheid van de weg en soortenbescherming bleken niet op onderzoek gebaseerd en weken af van de onderliggende onderzoeken van Buro SRO en de Omgevingsdienst West Holland. Tot slot was de raad niet geïnformeerd over de relevante omstandigheid dat van de in 2019 verleende vergunning van tien jaar al de helft was verstreken, wat van belang kan zijn voor de vraag hoe tijdelijk de gevraagde ontsluiting eigenlijk is. Interessant is overigens dat de verplichting om de raad volledig te informeren op het college rust, maar volgens de rechtbank dus wel kan leiden tot een ondeugdelijk advies van de raad, als die verplichting door het college niet is nageleefd.
Omdat het bestreden besluit op dit ondeugdelijke advies steunt, kan ook de weigering van de vergunning niet in stand blijven. Toch past de rechtbank geen bestuurlijke lus toe: gelet op de noodzaak om opnieuw advies aan de raad te vragen, acht zij dat geen doelmatige route. Het college moet binnen twaalf weken een nieuw besluit nemen, waarbij de rechtbank alvast meegeeft dat overleg met de buurgemeente over de ontsluiting voor de hand ligt, mede gelet op de samenwerkingsverplichting van artikel 2.2, eerste lid, Omgevingswet.
De uitspraak onderstreept dat een bindend raadsadvies geen vrijbrief is om zonder feitelijke onderbouwing tot een negatief oordeel te komen. Juist omdat het college inhoudelijk aan het advies is gebonden, moet de raad volledig geïnformeerd zijn en zijn oordeel op deugdelijk onderzoek baseren. Voor de praktijk is de les dat bij een adviesplichtige BOPA-aanvraag niet alleen het collegebesluit, maar ook het onderliggende raadsvoorstel en -advies zorgvuldig moeten worden voorbereid – anders sneuvelt uiteindelijk het hele besluit.
Althans, als de procedure voorligt bij de rechtbank Den Haag. Of deze lijn zich zal bestendigen, moet nog blijken. Ik wijs daarbij ook op een eerdere uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant die in deze nieuwsbrief aan de orde is geweest, waarin een strengere lijn werd toegepast. Een principieel oordeel van de Afdeling over de werking van het bindend advies onder de Omgevingswet lijkt aangewezen om de discussie te beslechten.
Rb. Den Haag 16 juni 2026, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBDHA:2026:20382.
