Openbare (buur)wegen

De buurwegen in een recreatiepark zijn in 1961/1962 openbare wegen geworden, zodat het kettingbeding waarin aan de eigenaren de verplichting is opgelegd het onderhoud van de wegen te bekostigen, nietig is wegens strijd met de openbare orde.

De gemeente De Ronde Venen heeft in 1958 een complex van 75 kavels uitgegeven voor de bouw van recreatiewoningen. De wegen en paden op het recreatiepark bleven in eigendom aan de gemeente toebehoren. Deze zijn bij de uitgifte bestemd tot buurwegen in de zin van het oude Burgerlijk Wetboek met de bepaling dat de eigenaren van de recreatiewoningen jaarlijks een bijdrage moeten betalen voor de kosten van onderhoud. De gemeente heeft tegen een eigenaar een vordering ingesteld om deze bijdragen over de jaren 2009 t/m 2013 te betalen. Deze vordering is door de rechtbank toegewezen.

In hoger beroep heeft de eigenaar erop gewezen dat bij het in 1961 vastgestelde uitbreidingsplan (een voorloper van het bestemmingsplan) is bepaald dat de gronden zijn bestemd voor openbaar verkeer. Inmiddels is permanente bewoning van de woningen toegestaan.

In hoger beroep bespreekt het hof allereerst de vraag of de bestemming in een uitbreidingsplan tevens kan worden aangemerkt als een bestemming tot openbare weg in de zin van de artikelen 4 en 5 van de Wegenwet (Wegw). Daarover wordt in de rechtsgeleerde literatuur verschillend gedacht. Op basis van jurisprudentie van de Afdeling uit 1980 oordeelt het hof dat de bestemming in het uitbreidingsplan tevens kan worden aangemerkt als een bestemming tot openbare weg in de zin van de Wegw. Bestemming tot openbare weg was, zoals de gemeente had betoogd, weliswaar verrassend kort na de afspraken over de vestiging van een buurweg. De gemeente heeft echter onvoldoende feiten en omstandigheden gesteld op basis waarvan anders zou kunnen worden geoordeeld.

Een openbare weg is niet langer een buurweg. Het hof oordeelt verder dat het verhaal van kosten van onderhoud van openbare wegen op een wijze die grote verwantschap vertoont met een heffing, een wettelijke grondslag behoeft. Deze wettelijke grondslag is er niet en is in elk geval niet genoemd door de gemeente. Dat betekent dat de overeenkomst nietig is, zodat het hof de vordering van de gemeente afwijst.

Het is ons niet bekend of tegen dit arrest van 11 april 2017 beroep in cassatie is of zal worden ingesteld. In het bevestigende geval achten wij het niet ondenkbaar dat het arrest van het hof wordt vernietigd en het vonnis van de rechtbank wordt bevestigd door de Hoge Raad.

Wij merken in elk geval op dat op basis van de Wegw er verschil moet worden gemaakt tussen het publiek­rechtelijke beheer van een openbare weg enerzijds en de onderhouds­verplichting daarvan anderzijds. De publiekrechtelijke beheerder dient ervoor te zorgen dat de onderhoudsplichtige de weg onderhoudt.

In artikel 20 Wegw is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders het onderhoud van een weg ten laste van de gemeente kan brengen, waarbij de onderhoudsplichtige een afkoopsom zal moeten betalen. Uit artikel 24 Wegw volgt dat er een verplichting kan bestaan om tot het onderhoud van een weg een geldsom bij te dragen. Deze onderhoudsverplichting ontstaat op privaatrechtelijke basis en gaat teniet wanneer gedurende 20 achtereenvolgende jaren aan die verplichting in generlei opzicht is voldaan. Uit artikel 25 Wegw volgt dat de onderhoudsverplichting volgens de gedachtegang van deze wetgever als kwalitatieve verplichting rust op percelen of ‘grondstukken’ die van deze weg profiteren. De onderhoudsverplichting kan uitsluitend worden verhaald op deze grondstukken en dus niet op het overige vermogen van de eigenaar, aldus dit wetsartikel. In artikel 30 Wegw is onder meer bepaald dat op de wegenlegger de namen van de onderhoudsplichtigen moeten worden vermeld. In artikel 50 Wegw is bepaald dat degene die door de legger wordt aangewezen als onderhouds­plichtige, bij wege van wettelijk vermoeden ook wordt geacht onderhoudsplichtig te zijn. Uit het arrest blijkt overigens niet of de onderhoudsplicht voor de betreffende wegen op de legger was vermeld. Onze ervaring wijst overigens uit dat dergelijke leggers doorgaans in het verre verleden zijn vastgesteld. Deze uitspraak vestigt er de aandacht op dat het in voorkomend geval zaak is om dergelijke onderhoudsplichten op de legger te vermelden, opdat daarop een beroep kan worden gedaan.

Het uitgangspunt van de wetgever die in 1930 de Wegw tot stand bracht, is dat op grond van het profijtbeginsel wegen moeten worden onderhouden door de belanghebbende aanwonenden en dat het de publiekrechtelijke taak is van de gemeente c.q. de publiekrechtelijke wegbeheerder om erop toe te zien dat dit onderhoud deugdelijk gebeurt. Volgens een meer moderne gedachte die het hof hier lijkt te onderschrijven, is het onderhoud van wegen een publieke taak die moet geschieden op basis van een publieke heffing die door een ieder wordt opgebracht.

De kennelijke gedachte van het hof dat verhaal van kosten van onderhoud van openbare wegen grote verwantschap vertoont met een heffing en dat elke betalingsverplichting in verband met het onderhoud van wegen op straffe van nietigheid een publieke heffing dient te zijn, onderschrijven wij niet, want dat is niet de gedachte waarop de nog steeds van kracht zijnde Wegw is gebaseerd. Het onderhoud van wegen zelf is in de visie van deze wetgever niet een typische overheidstaak, slechts het toezicht op het onderhoud, zodat het ook niet zo is dat het verhaal van onderhoudskosten zou moeten berusten op een publiek­rechtelijk vormgegeven heffing. Die algemene gedachte is pas relatief recent ontstaan in de periode vanaf omstreeks 1980; de uit 1930 daterende gedachtegang van de toenmalige wetgever is inmiddels nogal ‘ouderwets’. Een onderhoudsverplichting in de zin van de Wegw is geen publieke heffing die op iedereen rust, maar is een privaat­rechtelijke verplichting die voor iemand kan ontstaan indien hij profijt heeft van een bepaalde weg. Wij zijn geneigd te veronderstellen dat nakoming is gevorderd van een onderhoudsverplichting in de zin van de Wegw. Anders dan het hof menen wij voorshands dat zo’n onderhouds­verplichting van een openbare weg geen gelijkenis vertoont met een publieke heffing, laat staan dat zo’n onderhoudsverplichting in strijd met de wet zou zijn; juist niet!

Hof Arnhem-Leeuwarden 11 april 2017, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:GHARL:2017:3109

Door Rikkert Hoekstra

"