Nieuwsbrief voor overheden
De gemeente Oudewater nodigt twee partijen uit om een plan te bedenken voor een zwembad: de één bedenkt een plan voor een overdekt zwembad en de ander voor een openluchtzwembad. Een externe adviseur stelt dat het plan voor het openluchtzwembad overwegend voldoet aan het toetsingskader van de raad en past binnen de door het college gestelde beleidskaders. Op voorstel van het college besluit de raad om af te zien van een overdekt zwembad en voorbereidingen te gaan treffen voor een nieuw openluchtzwembad.
De desbetreffende ontwikkelaar en het college sluiten vervolgens een intentieovereenkomst.
De bedoeling daarvan was om nadere afspraken te maken over het onderzoek naar een precieze locatie voor het nieuwe zwembad en de bepaling van de koopprijs mede in verband met de ook in het plan betrokken woningbouwlocatie. De intentieovereenkomst bepaalt onder meer dat de gemeente zich zal inspannen om het onderzoek te faciliteren en dat, indien de uitkomst positief is, aan de gemeenteraad zal worden gevraagd om medewerking te verlenen aan de voor het zwembad en de woningbouw benodigde bestemmingsplanwijzigingen. Daarbij geldt het gebruikelijke voorbehoud inzake de publiekrechtelijke verantwoordelijkheid van de gemeente c.q. de raad. Overeengekomen is verder dat de intentieovereenkomst kan worden opgezegd als op 1 januari 2018 geen vervolgovereenkomst is gesloten. Bij opzegging moet aan de ontwikkelaar een kostenvergoeding worden betaald tot een bedrag van € 115.000,-.
Ter uitvoering van de intentieovereenkomst hebben partijen een gezamenlijke projectgroep in het leven geroepen. Deze projectgroep heeft het plan aangepast en gepresenteerd aan het college. Het college was positief. De raad echter niet, want in februari 2017 neemt deze een motie aan waarin aan het college wordt opgedragen om het op de medewerking aan het planvoorstel per direct te staken. Dit, onder meer, omdat de raad geen koppeling wil van de ontwikkeling van woningbouw en het zwembad. Het college voert de motie uit, maar de ontwikkelaar legt zich daarbij niet neer: deze stelt een vordering in bij de Rechtbank Midden-Nederland om een verklaring voor recht te verkrijgen dat de gemeente te kort is geschoten.
De rechtbank stelt om te beginnen vast dat de intentieovereenkomst door het college is gesloten, zonder dat deze ter goedkeuring was voorgelegd aan de raad. Dit betekent dat de raad aan deze intentieovereenkomst niet is gebonden, aldus de rechtbank. De rechtbank is het niet eens met de uitleg van de ontwikkelaar, inhoudend dat de opzeggingsmogelijkheid alleen bestond voor het geval de raad om planologische of financiële redenen niet met het plan akkoord kon gaan. De rechtbank overweegt dat de opzeggingsmogelijkheid moet worden uitgelegd in het licht van het voorbehoud dat was gemaakt ten aanzien van de publiekrechtelijke verantwoordelijkheid. Anders dan de ontwikkelaar had verdedigd, oordeelt de rechtbank dat dit voorbehoud niet is beperkt tot planologie en het budgetrecht van de raad. Als partijen dit voorbehoud op deze wijze hadden willen beperken, dan hadden zij dat expliciet in de overeenkomst moeten bepalen. Gelet op de autonome bevoegdheid van de raad en omdat de raad een politiek orgaan is, had de ontwikkelaar als professionele partij er rekening mee moeten houden dat de raad om andere dan planologische en budgettaire redenen nog van het plan zou willen afzien. Dit temeer, omdat het plan ten tijde van het raadsbesluit in 2015 nog globaal was en pas na uitwerking daarvan weer aan de raad zou worden voorgelegd. De redenen waarom de raad met het gewijzigde plan niet akkoord ging kan in het midden blijven, maar eventueel ook de opbrengsten van het project voor de gemeente zouden een publiekrechtelijk belang zijn. Het publiekrechtelijke voorbehoud moet daarom ruim worden opgevat. Omdat in februari 2017 gelet op dit voorbehoud te voorzien was dat geen vervolgovereenkomst zou worden gesloten, kon de gemeente reeds begin 2017 na het raadsbesluit tot opzegging per 1 januari 2018 overgaan, aldus de rechtbank.
De ontwikkelaar heeft verder als verweer aangevoerd dat het in 2017 genomen raadsbesluit strijdig was met het uit 2015 daterende raadsbesluit en dat in 2015 door de raad definitief is gekozen voor het plan van deze ontwikkelaar en dat er voor het sluiten van de volgovereenkomst alleen nog maar behoefde te worden onderhandeld over nadere afspraken, met name ten aanzien van de precieze locatie voor het nieuwe zwembad en de bepaling van de koopprijs voor de woningbouwlocatie. De rechtbank onderzoekt wat de raad op 9 juli 2015 precies heeft besloten. Zij stelt vast dat in dit besluit formeel niets anders is beslist dan dat er werd gekozen voor de realisatie van een openluchtbad met een bepaalde voorkeurslocatie. De in het collegevoorstel overeengekomen overwegingen doen voor het besluit niet terzake; immers merken wij op, bepaalde raadsfracties zullen voor hetzelfde besluit andere overwegingen hebben gehad. Het is niet juist dat de raad heeft gekozen voor het plan van deze ontwikkelaar; er zou ook nog een ander plan kunnen worden opgesteld. De ontwikkelaar stelt verder dat in het besluit van 2015 besloten ligt dat het plan binnen de financiële kaders van de gemeente viel; daarover was immers een extern advies uitgebracht. De rechtbank oordeelt dat het weliswaar logisch was dat het college met deze ontwikkelaar in onderhandeling is getreden omdat ze immers de enige partij was die een plan voor een openluchtzwembad had ingediend, maar uit de enkele keuze van de raad voor realisatie van een openluchtzwembad kan nog niet worden afgeleid dat de raad zich aan het plan van deze ontwikkelaar had gecommitteerd. Dat blijkt ook niet uit de bewoordingen van het raadsbesluit. De onderbouwing van het raadsvoorstel door het college kan uitsluitend aan het college worden toegerekend, niet aan de raad!
Door acceptatie van het raadsvoorstel is de raad nog niet akkoord gegaan met deze onderbouwing. Bovendien blijkt uit het raadsvoorstel dat er na het besluit nog veel beslismomenten voor de raad zouden zijn, zodat het niet waar is dat uit het voorstel kan worden afgeleid dat het de bedoeling was dat de raad een deel van zijn bevoegdheden aan het college zou delegeren en dat de raad enkel nog planologische en financiële beslissingen kon nemen. Uit de bewoordingen van het raadsbesluit – dat los moet worden gezien van het collegevoorstel – valt dat niet af te leiden.
Het college had dan wel gezegd dat het gewijzigde plan vooraf was gesondeerd met de raadsfracties, maar door het college gewekte verwachtingen kunnen niet aan de raad worden toegerekend. Dat betekent dat er geen sprake was van door de raad gewekt vertrouwen dat hij zou meewerken aan het plan van de ontwikkelaar. De raad was niet gebonden aan de inhoud van de intentieovereenkomst en het stond hem mede gelet op zijn autonome bevoegdheid vrij om het college bij het raadsbesluit van februari 2017 op te dragen de medewerking aan verdere uitwerking per direct te staken. Dat was een politiek besluit. Het college had de opdracht van de raad te accepteren en daarom kan niet worden gezegd dat het college zich te weinig heeft ingespannen om de raad tot andere gedachten te brengen. Het stond bovendien de raad als politiek orgaan in beginsel vrij om op zijn uit 2015 daterend besluit terug te komen. De ontwikkelaar kan bovendien niet hard maken dat het na het raadsbesluit nog mogelijk zou zijn geweest om met haalbare wijzigingsvoorstellen te komen.
De vordering van de ontwikkelaar wordt daarom afgewezen, met dien verstanden dat de gemeente wel wordt veroordeeld tot betaling van de overeengekomen vergoeding ad. € 115.000,-.
Rb Midden-Nederland 12 december 2018, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBMNE:2018:6109
Door Rikkert Hoekstra
"