Ruimte voor Ruimte: geen verboden baatafroming!

Ruimte voor Ruimte (RvR)-regeling. Mogelijkheid tot het aangaan van een bevoegdhedenovereenkomst. Mag gemeente op grond van RvR-regeling sloop van stallen en intrekking van milieurechten elders in gemeente of provincie bedingen in ruil voor planologische medewerking aan woningbouw? Belangen die met planologische bevoegdheid kunnen worden gediend. Is sprake van kostenverhaal of ontoelaatbare doorkruising van publiekrechtelijke regelgeving?

Ter vermindering van het mestoverschot is in 2000 een convenant gesloten tussen de rijksoverheid en een aantal provincies. Dit convenant zet in op het stimuleren van de sloop van stallen, aldus dat in ruil voor de sloop een aantal extra woningen kan worden gebouwd, al dan niet op de locatie van de te slopen stal. Dit is door de provincie Noord-Brabant uitgewerkt in de Ruimte voor Ruimte-regeling en het streekplan.

Op basis van dit streekplan heeft BMV een plan ingediend bij de gemeente Bladel. Het plan voorziet in de realisering van 23 bouwkavels op grond van BMV. In ruil daarvoor garandeerde BMV dat er tenminste 23.000 m2 stallen zouden worden gesloopt. Daarvan is een overzicht verschaft en de provincie ging akkoord. Het bestemmingsplan werd in 2004 goedgekeurd. In 2006 constateerde de provincie echter dat een aantal stallen formeel niet kon worden ingebracht voor de RvR-regeling omdat voor die bedrijven een milieuvergunning ontbrak, zodat niet kon worden voldaan aan het vereiste van intrekking van zo’n vergunning.

Daarop vordert de gemeente een verklaring voor recht dat BMV zich heeft verplicht om aan alle vereisten te voldoen, waaronder het vereiste van het leveren van bewijs van intrekking van de milieuvergunningen en dat de gesloopte bedrijfsgebouwen niet worden vervangen door nieuwe bebouwing, alsmede dat BMV is tekortgeschoten in de nakoming van deze verplichting met veroordeling tot schadevergoeding, nader op te maken bij staat.

De rechtbank heeft deze vorderingen toegewezen, welk vonnis door het hof bekrachtigd is. Daartoe overwoog het hof onder meer dat de RvR-regeling voornamelijk een ruimtelijke ordeningsbelang dient, niet slechts een milieubelang. Het specialiteitsbeginsel – dus het beginsel dat met specifieke wettelijke bevoegdheden slechts belangen mogen worden gediend die deze wet beoogt te dienen - wordt niet geschonden. Ook is het niet relevant dat weliswaar de woningen worden gerealiseerd in Bladel, maar de stallen niet in deze gemeente worden gesloopt: de RvR-regeling is immers een provinciale regeling. Voorts is er geen sprake van een onaanvaardbare doorkruising van het wettelijk stelsel van kostenverhaal: voor de planologische medewerking door de gemeente heeft BMV niet hoeven betalen. Weliswaar heeft BMV vergoedingen aan derden moeten betalen om te voldoen aan de verplichting om stallen te slopen en fosfaten te kopen, maar dat is nog geen betaling aan de gemeente.

In cassatie stelt de Hoge Raad vast dat vaststaat dat het gaat om een bevoegdhedenovereenkomst, waarbij de gemeente zich heeft verplicht om het bestemmingsplan tot stand te brengen en BMV zich heeft verplicht tot naleving van de voorwaarden van de RvR-regeling van het streekplan. De Hoge Raad overweegt dat een overheid een dergelijke bevoegdhedenovereenkomst kan aangaan, indien het bestuursorgaan beschikt over beleids- of beoordelingsvrijheid. Dit is een belangrijke overweging, omdat voorheen werd bestreden dat de overheid over de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden overeenkomsten kan sluiten. Immers, het staat nergens in de wet dat dit kan zodat dit in strijd zou zijn met het legaliteitsbeginsel. De Hoge Raad denkt hier dus anders over.

De Hoge Raad overweegt verder dat, als het gaat om een doelgebonden bevoegdheid zoals in dit geval, de voorwaarden waaronder de overeenkomst wordt aangegaan dan ook het doel moet kunnen dienen waarvoor deze bevoegdheid is gegeven: dat is dus het specialiteitsbeginsel. Het is echter onjuist dat de gemeente bij het aangaan van zo’n overeenkomst slechts mag letten op haar eigen, gemeentelijke planologische belangen. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) heeft mede betrekking op het planologisch beleid van het Rijk en de provincie, zodat het gemeentelijk planologisch beleid mede belangen betreft die de plaatselijke planologische belangen overstijgen. Een gemeente mag daarmee rekening houden. Het gaat bij de RvR-regeling uiteindelijk om Rijksbeleid. Immers, het Rijk heeft de bouw van extra woningen toegestaan. Dat is door de provincie Noord-Brabant aldus verder uitgewerkt, dat de bouw van woningen op passende locaties kan worden toegestaan in afwijking van de woningbouwprogrammering en/of in afwijking van de regel dat geen burgerwoningen in het buitengebied mogen worden gebouwd. Dit beleid beoogt een ruimtelijke kwaliteitsverbetering te bewerkstelligen, zodat de verplichting om zeker te stellen dat de milieurechten worden ingetrokken in dat kader moeten worden gezien. De gemeente kan daarom inderdaad als voorwaarde stellen dat stallen worden gesloopt in ruil voor haar medewerking aan de planologische wijziging. De gemeente kan dus nakoming vorderen.

Ook de klacht dat sprake zou zijn van een onaanvaardbare doorkruising van het stelsel van kostenverhaal wordt van de hand gewezen. BMV heeft aan de gemeente niet hoeven betalen. De verplichting stallen te slopen is geen – verboden - financiële voorwaarde. Het gaat hier immers niet om kosten die de gemeente zelf zou hebben moeten maken, zodat er ook geen sprake is van afwenteling van kosten op BMV. Immers, de RvR-regeling strekt slechts tot stimulering van die sloop en intrekking van milieurechten. Deze regeling vergt slechts dat, indien iemand planologische medewerking aan woningbouw wenst, hij moet zorgen voor een ruimtelijke kwaliteitsverbetering die deze medewerking in het kader van die regeling kan rechtvaardigen. Tegenover de planologische verslechtering in de vorm van de bouw van woningen moet dus een verbetering staan in de vorm van de sloop van stallen. Deze planologische uitruil op basis van de RvR-regeling blijft binnen de mogelijkheden van de wet.

Dit arrest bouwt – uiteindelijk - voort op een uitspraak van de Afdeling d.d. 30 augustus 1985 inzake de Rabobank Stompwijk (AB 1986, 243). Kort gezegd werd in die kwestie vrijstelling verleend van een verplichting om parkeerplaatsen te realiseren, onder de voorwaarde dat aan de gemeente een bepaald bedrag zou worden betaald voor de aanleg door de gemeente van een aantal parkeerplaatsen op openbaar terrein. De Afdeling overwoog dat een bestuursorgaan aan een vergunning een financiële voorwaarde kan verbinden, met dien verstande dat door de financiële bijdrage een rechtstreekse bijdrage wordt geleverd aan de doelstelling van de wettelijke bepaling waarop de vergunning berust (het specialiteitsbeginsel) en voorts dat de verlening van de vergunning in het algemeen belang tot het heffen van een geldbedrag noopt. Deze uitspraak betreft dus de financiële voorwaarde bij een vergunning, een eenzijdige rechtshandeling. Door deze uitspraak van de Hoge Raad is komen vast te staan dat een dergelijke voorwaarde ook kan worden verbonden aan een meerzijdige rechtshandeling, dus een overeenkomst, en dat de overheid in zo’n geval van een dergelijke voorwaarde/verbintenis nakoming kan eisen bij de burgerlijke rechter.

Wat betreft de baatafroming is van belang dat het rechtshistorisch uitgangspunt is dat door een bestemmingsplan het gebruik van eigendom wordt beperkt. Dat is toelaatbaar, zo volgt uit artikel 1 Eerste Protocol bij het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM); eigendom is ook een mensenrecht. Indien echter de gebruiksmogelijkheden worden verruimd c.q. hersteld, dan mag de overheid in ruil voor deze verruiming geen tegemoetkoming verlangen: dan krijgt de eigenaar slechts terug wat hem eerder is ontnomen. Om die reden is baatafroming in beginsel verboden. De Advocaat-Generaal stelt dat van baatafroming sprake is indien diffuse voordelen die door bepaalde in het algemeen belang genomen besluiten ontstaan, op burgers worden verhaald. Daarvan is echter geen sprake. De voorwaarden van de RvR-regeling zijn niet financieel van aard, maar ruimtelijk. Er is ook geen verplichting tot betaling aan de gemeente van aan de zijde van de gemeente gevallen kosten. Iets anders is dat BMV zich bepaalde inspanningen moet getroosten, waaronder financiële, om het voor haar gunstige planologisch besluit mogelijk te maken. Er is dus geen sprake van het verhaal op BMV van aan de zijde van de gemeente gevallen kosten.

Van een onaanvaardbare doorkruising is geen sprake, omdat er geen publiekrechtelijk en daarmee voor een initiatiefnemer als BMV mogelijk gunstiger alternatief bestaat. Immers, een vaststelling van een bestemmingsplan onder de voorwaarde dat aan bepaalde verplichtingen zal worden voldaan, is niet mogelijk.

Dat een dergelijke voorwaardelijke vaststelling niet mogelijk is is, anders dan door BMV betoogd, daarom geen aanwijzing dat een bevoegdhedenovereenkomst niet gesloten zou kunnen worden.

Dat een overeenkomst waarin een tot sloop strekkende verbintenis wordt opgenomen, mogelijk is, baseert de Hoge Raad mede op rechtspraak van de Afdeling. Verder is het voor de Hoge Raad van gewicht dat de regering de Tweede Kamer over de totstandkoming van de RvR-regeling heeft ingelicht en dat die regeling niet op bezwaren bij de Tweede Kamer is gestuit. Voor het sluiten van een bevoegdhedenovereenkomst is dus van groot gewicht dat het daartoe strekkende beleid goed wordt vastgelegd en democratisch gelegitimeerd. Dat is van groot belang vanwege het legaliteitsaspect.

Dit is een belangrijk arrest waarin de Hoge Raad zich voor het eerst helder en positief uitspreekt over de toelaatbaarheid van bevoegdhedenovereenkomsten. Eerder had de Hoge Raad al geoordeeld dat in geval van niet-nakoming van de prestatie door de overheid, de burger bij de burgerlijke rechter schadevergoeding kan claimen. De burger kan voor nakoming van de verplichting van de overheid uitsluitend bij de bestuursrechter terecht; voor de bestuursrechter is de bevoegdhedenovereenkomst op basis van het vertrouwensbeginsel één van de relevante aspecten bij de beoordeling van het gebruik van de overheidsbevoegdheid. Dat de overheid de bevoegdheid moet gebruiken op de wijze als vastgelegd in de overeenkomst, is dus geen wet van meden en perzen. Zo zijn bijvoorbeeld ook belangen van derden relevant, die geen partij waren bij de overeenkomst.

Het onderhavige arrest is het eerste arrest waarin de Hoge Raad oordeelt dat een overheid van haar kant nakoming kan eisen van de op de burger c.q. ondernemer rustende verbintenis.

HR 24 maart 2017, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:HR:2017:483

PHR 13 januari 2017, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:PHR:2017:12

Door Rikkert Hoekstra

"