Nieuwsbrief voor overheden
Feiten
Op 26 februari 2020 heeft de burgemeester van Rotterdam een café voor drie maanden gesloten en per direct de exploitatievergunning ingetrokken. Deze maatregelen volgden op een preventieve fouilleeractie op 1 november 2019, waarbij vier mannen werden aangetroffen die zich bezig hielden met illegaal online gokken. Daarnaast werden aanzienlijke contante geldbedragen, gokbonnen, 3,1 gram cocaïne en twee messen gevonden. De maatregelen waren gebaseerd op artikel 2:28, zesde lid, onder a, en artikel 2:30, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) Rotterdam 2012, en op aanvullend beleid uit de Horecanota 2017-2021.
Sluiting café
Appellant stelde dat de sluiting onnodig en disproportioneel was, mede omdat deze pas vier maanden na het incident plaatsvond en er volgens hem geen direct verband was tussen het café en de aangetroffen feiten.
De Afdeling oordeelde echter dat de burgemeester bevoegd was om op grond van de APV en de Horecanota tot sluiting over te gaan. De wijk Feijenoord was destijds een veiligheidsrisicogebied en de aanwezigheid van cocaïne wees volgens het Openbaar Ministerie op handel. Volgens de Horecanota rechtvaardigen ernstige strafbare feiten zoals illegale kansspelen en drugshandel in beginsel een sluiting van drie maanden, ongeacht of de ondernemer daarvan wetenschap had. De Afdeling achtte aannemelijk dat de strafbare feiten de openbare orde en het leefklimaat aantastten.
Intrekking exploitatievergunning
Appellant voerde aan dat de intrekking niet voldeed aan de eisen van artikel 10 van de Dienstenrichtlijn, omdat de criteria in de Horecanota volgens hem onvoldoende duidelijk en objectief waren. Ook wees hij op het ontbreken van eerdere antecedenten en betoogde hij dat één incident de intrekking niet kon rechtvaardigen.
De Afdeling verwierp deze argumenten. Zij overwoog dat artikel 10 van de Dienstenrichtlijn ruimte laat voor beoordelingsvrijheid, mits de criteria duidelijk, ondubbelzinnig, objectief en openbaar zijn. De APV en de Horecanota voldeden daaraan. Door ernstig tekort te schieten in zijn zorgplicht – onvoldoende toezicht, feitelijke overname door derden, en ernstige feiten als illegaal gokken, drugs en wapens – mocht de burgemeester de vergunning intrekken. Er bestonden geen bijzondere omstandigheden die aanleiding gaven om af te wijken van het beleid.
Punitief karakter?
Appellant stelde verder dat de maatregelen een punitief karakter hadden en derhalve strafrechtelijke waarborgen (zoals de cautie) vereist waren. Hij verwees hiervoor naar het MV-98-arrest.
In dat arrest gaf het Hof van Justitie drie criteria om te beoordelen of een maatregel strafrechtelijk van aard is:
1. De juridische kwalificatie van de maatregel in nationaal recht.
2. De aard van de overtreding.
3. De zwaarte van de maatregel.
De Afdeling paste deze criteria toe en oordeelde dat de maatregelen bestuursrechtelijk van aard zijn, gericht op herstel van de openbare orde en niet op bestraffing. De burgemeester had rekening gehouden met de belangen van appellant en gehandeld volgens vaststaand beleid. De zwaarte van de maatregelen was volgens de Afdeling onvoldoende om daaraan een strafrechtelijk karakter toe te kennen.
Conclusie
De uitspraak laat zien dat bestuursrechtelijke maatregelen zoals sluiting van een horecagelegenheid en intrekking van een exploitatievergunning nog steeds in beginsel niet als strafrechtelijke sanctie worden aangemerkt. Zelfs niet als zij ingrijpende gevolgen hebben voor de ondernemer. Zolang de maatregelen zijn gericht op het herstel van de openbare orde en gebaseerd zijn op duidelijke, objectieve en vooraf kenbare criteria, behouden zij hun bestuursrechtelijke karakter. Ondanks het oordeel van het Hof in het MV-98-arrest laat de Afdeling zien dat het bestuursrecht voldoende aanknopingspunten biedt om te voorkomen dat bestuursrechtelijke maatregelen onbedoeld de kenmerken van strafrechtelijke sancties krijgen. De uitspraak onderstreept bovendien dat het voor bestuursorganen essentieel is om hun beleid zorgvuldig op te stellen en toe te passen, zodat maatregelen goed te onderbouwen zijn en rechtszekerheid wordt gewaarborgd.
ABRvS 26 maart 2025, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RVS:2025:1284.
