Toezeggingen en formele rechtskracht

De overheid wordt geacht haar woord te houden. Wanneer de overheid toezeggingen niet nakomt, handelt zij in beginsel onrechtmatig. Wordt die onrechtmatigheid weggenomen indien de overheid, in weerwil van een gedane toezegging, vergeet een bestemming aan een perceel toe te kennen en het bestemmingsplan formele rechtskracht verkrijgt?

De gemeente Zoeterwoude heeft aan een burger toegezegd dat een voormalige dienstwoning bij een gemaal de bestemming ‘woondoeleinden’ zou krijgen. Bij het in procedure brengen van het (ontwerp)bestemmingsplan was de gemeente echter vergeten die bestemming aan het perceel toe te kennen. Toen de fout aan het licht kwam heeft het college van burgemeester en wethouders geprobeerd door middel van een vrijstellingsprocedure het gebruik alsnog mogelijk te maken, echter zonder succes. Gedeputeerde staten weigerden immers een verklaring van geen bezwaar te geven. In de civiele procedure die daarop volgde, stelde de burger dat de gemeente een onrechtmatige daad had gepleegd.

Zowel de rechtbank als het hof oordeelden dat het (besluit tot vaststellen van het) bestemmingsplan formele rechtskracht had gekregen en er daarom van uit moest worden gegaan dat het besluit naar inhoud en wijze van totstandkoming rechtmatig was. De nalatigheid van de gemeente bracht volgens het hof bovendien geen schadeplichtigheid met zich, omdat het vereiste causale verband ontbrak. Het opnemen van een woonbestemming in het (ontwerp)bestemmingsplan was volgens het hof geen garantie dat de plannen van de burger daadwerkelijk door konden gaan. Want, áls het bestemmingsplan met woonbestemming in procedure zou zijn gebracht, was immers nog medewerking van gedeputeerde staten nodig. Omdat gedeputeerde staten de mogelijkheid hadden om destijds anders te beslissen, was volgens het hof onvoldoende zeker dat de plannen verwezenlijkt zouden zijn.  

De Hoge Raad oordeelt echter anders. De rechtbank en het hof hebben volgens de Hoge Raad ten onrechte als uitgangspunt genomen dat de burger zijn vordering baseerde op de onrechtmatigheid van het bestemmingsplan. De vordering was volgens de Hoge Raad gebaseerd op het niet-nakomen van een toezegging. Nu de gemeente die toezegging niet was nagekomen, was de kans van de burger dat het perceel een woonbestemming zou krijgen weggenomen of verminderd. Dit maakt volgens de Hoge Raad dat de vordering van de burger niet afstuit op de formele rechtskracht van het bestemmingsplan.

Ook over het vereiste causaal verband oordeelt de Hoge Raad anders. De omstandigheid dat gedeputeerde staten destijds medewerking hadden kunnen weigeren, maakt volgens de Hoge Raad niet dat de burger uiteindelijk met lege handen komt te staan. De schade die de burger vordert, bestaat volgens de Hoge Raad uit een gemiste kans op verwezenlijking van de plannen. Het antwoord op de vraag in hoeverre de burger destijds zijn plannen had kunnen realiseren, moet tot uitdrukking komen in de hoogte van de door de rechter vast te stellen schade.

Dit arrest leert dat de (formulering van de) grondslag waarop de overheid wordt aangesproken, van groot belang is voor de vraag of formele rechtskracht in de weg staat aan een succesvolle claim. Bij toezeggingen is dit lang niet altijd het geval. Verder blijkt uit het arrest dat de enkele kans dat plannen hoe dan ook niet zouden zijn doorgegaan, niet maakt dat de burger met lege handen komt te staan. De kans dat plannen wél doorgang vinden, dient de rechter mee te nemen in de vaststelling van de (hoogte van de) schadevergoeding.

HR 19 juni 2015, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:HR:2015:1683

Door mr. R.M. Pieterse

"