Nieuwsbrief voor overheden
FNV had de arbeidsomstandigheden van vrachtwagenchauffeurs onderzocht en haar bevindingen – chauffeurs brachten weekenden door in de cabine van hun vrachtwagen – aangeboden aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). De ILT nam die bevindingen mee in haar eigen onderzoek en legde de transportonderneming uiteindelijk een boete op van € 10.500. FNV wilde als belanghebbende worden betrokken bij de boeteprocedure en bezwaar kunnen maken, onder meer omdat zij vond dat de boete te laag was en een bevel tot staking van arbeid adequater was geweest. Zowel de minister als de rechtbank Midden-Nederland wees dat verzoek af.
De kernvraag in hoger beroep was of een derde, in het bijzonder een rechtspersoon als een vakbond, bij een bestuurlijke boete als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb kan worden aangemerkt. De Awb bevat in afdeling 5.4.1 geen bijzondere bepaling over de positie van derden bij boetebesluiten. De Afdeling leidt daaruit af dat de wetgever de algemene bepalingen over belanghebbendheid van toepassing heeft geacht. De Afdeling wijst er daarbij op dat de wetgever niet de bedoeling heeft gehad om derden altijd uit te sluiten: de parlementaire geschiedenis noemt als voorbeeld de directe concurrent van een overtreder van mededingingsregels (Kamerstukken II, 29 702, nr. 3, blz. 129). Ook in eerdere rechtspraak is voor vakbonden, werknemers en concurrerende ondernemingen al aangenomen dat zij derde-belanghebbende kunnen zijn bij de weigering een boete op te leggen (ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2645 en ECLI:NL:RVS:2016:2649).
De Afdeling formuleert het toetsingskader als volgt. Voor een rechtspersoon geldt allereerst dat zijn statutaire doelstellingen en feitelijke werkzaamheden betrekking moeten hebben op de naleving van de regelgeving waarvoor de boete is opgelegd (artikel 1:2, derde lid, Awb). Daarnaast moet ook zijn voldaan aan het vereiste van artikel 1:2, eerste lid, Awb: een voldoende objectief, actueel, eigen en persoonlijk belang dat rechtstreeks bij het boetebesluit is betrokken. Dat de bestuurlijke boete een bestraffend karakter heeft, staat aan dat rechtstreeks belang niet per definitie in de weg. De boete kan immers ook als feitelijk gevolg hebben dat de overtreding wordt beëindigd of niet herhaald, waardoor de arbeidsmarkt- of concurrentiepositie van anderen wordt beïnvloed. Of dat causale verband aanwezig is, moet per geval worden beoordeeld. Als een derde eenmaal als belanghebbende kwalificeert, kan hij zich ook uitlaten over de hoogte van de boete; de rechter toetst of die evenredig is op grond van artikel 5:46 Awb.
De Afdeling volgt de advocaat-generaal niet in zijn voorstel om deelname van derden te beperken tot gevallen waarin zij een handhavingsverzoek hebben ingediend. Dat handhavingsverzoek is geen voorwaarde: de algemene vereisten van artikel 1:2 Awb gelden zonder die beperking. Dit is een wezenlijk verschil: het betekent dat ook derden die – zoals FNV in dit geval – geen formeel handhavingsverzoek hebben ingediend maar wel feitelijk betrokken zijn bij de beschermde norm, als belanghebbende kunnen kwalificeren. De Afdeling erkent ook de praktische spanningen die dit kan opleveren voor de (vermeende) overtreder, zoals toegang tot gevoelige bedrijfsinformatie en de mogelijkheid dat een derde pas later kennisneemt van de boete en daartegen alsnog opkomt. Zij geeft mee dat bij de toepassing van bestaande Awb-instrumenten – beperkte kennisneming, termijnverschoonbaarheid en het evenredigheidsbeginsel – het belang van de bescherming van de overtreder zwaar weegt. De wetgever is uitgenodigd te bezien of aanvullende regelgeving wenselijk is.
ABRvS 22 april 2026, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RVS:2026:2294.
