Verjaring van dwangsommen

Zowel de Hoge Raad als de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland hebben zich uitgelaten over verjaring van verbeurde dwangsommen waarbij de Vierde Tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is. De verjaringstermijn beloopt één jaar.

In de procedure bij de Hoge Raad ging het om dwangsommen die in de periode 1 mei-10 juli 2011 werden verbeurd vanwege het zonder omgevingsvergunning bouwen van een schuur. In maart en april 2012 werd zonder resultaat gesproken over de betaling van de dwangsommen. Op 26 april 2012 nam de gemeente de invorderingsbeslissing; op 17 juli 2012 werd op het bezwaar afwijzend beslist. Op 24 juli 2012 heeft betrokkene zich beroepen op verjaring.

De voorzieningenrechter weigerde in kort geding het door betrokkene gevraagde executieverbod, maar in hoger beroep werd het verbod door het hof toegewezen. Het hof overwoog dat afdeling 4.3.3 van de Awb een volledige regeling van de verjaring van bestuursrechtelijke geldschulden geeft. Uit artikel 5:37 Awb vloeit voort dat een invorderingsbeschikking noodzakelijk is alvorens kan worden aangemaand. De invorderingsbeschikking zelf, heeft geen stuitende werking. Erkenning van de vordering leidt wel tot stuiting, maar het bezwaar tegen de invorderingsbeschikking kan niet als een erkenning worden opgevat: in het kader van dit bezwaar was beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel omdat de burgemeester zou hebben gezegd dat de dwangsommen niet daadwerkelijk ingevorderd zouden worden en subsidiair had betrokkene gevraagd om matiging van het verbeurde bedrag.

De Hoge Raad oordeelt dat dit oordeel van het hof, dat mede gebaseerd is op het stelsel van de wet, juist is. De Afdeling had in een uitspraak d.d. 24 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2626) ook al geoordeeld dat een invorderingsbeschikking geen stuitende werking heeft. Aan een stuitingshandeling moet de eis worden gesteld dat de bedoeling tot invordering duidelijk tot uitdrukking wordt gebracht, zoals in een invorderingsbeschikking, maar dat leidt er niet toe dat, omgekeerd, stuitende werking toekomt aan elke handeling die aan deze eis voldoet: het systeem van de wet verzet zich daartegen. Het systeem is: eerst de invorderingsbeschikking, dan een aanmaning die stuitende werking heeft.

In de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland ging het om een dwangsombeschikking krachtens hetwelk betrokkene een tuinhuis vóór 2 december 2011 moest verwijderen. Een schorsingsverzoek werd op 17 januari 2012 afgewezen, maar bij uitspraak van 10 februari 2012 werd het beroep gegrond verklaard. De bestuursrechtelijke procedure eindigde door een uitspraak van de Afdeling d.d. 15 januari 2014: de dwangsombeschikking hield stand!

De voorzieningenrechter stelt vast dat de laatste dwangsom werd verbeurd op 13 juli 2012. De verjaringstermijn beloopt één jaar, zodat het erom gaat of er vóór 13 juli 2013 al dan niet stuitingshandelingen zijn verricht. Overeenkomstig de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling wordt geoordeeld dat de invorderingsbeschikking geen stuitingshandeling is. Voor zover een betalingsherinnering d.d. 14 juni 2012 al stuitende werking zou hebben, is daarmee hooguit de verjaring gestuit tot 14 juni 2013. Het dwangbevel dat op zichzelf wel een stuitingshandeling zou zijn, is echter pas betekend na de uitspraak van de Afdeling op 2 mei 2014, toen de bevoegdheid tot invordering al ruimschoots was verjaard.

De slotsom is dat het gevorderde executieverbod van het dwangbevel wordt toegewezen.

Over dit onderwerp heb ik reeds gepubliceerd in de Gemeentestem 2013-111 in het artikel ‘Het risico van de voorlopige voorzieningen van de uitspraak in eerste aanleg’. Dit artikel leidde tot de reactie van mr. L.M. Koenraad (Gemeentestem 2014-9):

“Het door Hoekstra gesignaleerde probleem is dus reëel. Dit probleem kan worden opgelost door wetgeving, maar dat is een tijdrovende –en overigens ook niet zo heel eenvoudige- klus. (…) Weg met de schorsing onder dwangsom, leve het uitstel van betaling van verbeurde dwangsommen!”

Bij processuele complicaties zal er –bijvoorbeeld hangende het hoger beroep- niet worden gestuit, zodat verjaring van de dwangsom dreigt: de uitspraak van de Afdeling laat immers vaak langer dan één jaar op zich wachten!

Toch is er een aantal methoden om in elk geval te proberen om aan verjaring te ontkomen. Wij doen u de volgende tips aan de hand, maar voorzien deze direct van voetangels en klemmen:

1. 1a.       indien in eerste aanleg de beslissing op het bezwaar wordt vernietigd blijft in principe het primaire besluit staan, zodat nog steeds kan worden aangemaand. Ook indien in eerste aanleg het primaire besluit wordt vernietigd, kan in onze opvatting nog steeds worden aangemaand, op de grond dat verwacht moet worden dat in hoger beroep de uitspraak van de rechtbank onderuitgaat en dan zal blijken dat het primaire besluit altijd is blijven bestaan, als tenminste het hoger beroep succes heeft en de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd;
   1b.       een procedure in bezwaar, beroep en hoger beroep neemt uiteraard al snel een periode van verscheidene jaren; met een aanmaning wordt de verjaring slechts voor een periode van één jaar gestuit. Op goede gronden valt te verdedigen dat weliswaar op grond van de artikelen 4:106 en 112 Awb de verjaring kan worden gestuit door een aanmaning, maar dat er maar één aanmaning bestaat als bedoeld in het laatste wetsartikel. Een tweede ‘aanmaning’ heeft geen stuitende werking, zo valt op basis van de Parlementaire Geschiedenis te verdedigen omdat de wetgever uitdrukkelijk heeft gezegd dat een schriftelijke mededeling waarin om betaling wordt verzocht geen stuitende werking heeft. Men kan een tweede aanmaning zien als een dergelijke schriftelijke mededeling; in bovenbedoelde uitspraak van de voorzieningenrechter kon deze in het midden laten of een tweede aanmaning, aangeduid als betalingsherinnering, stuitende werking heeft
   1c.       na de eerste aanmaning kan stuiting van de verjaring voorts worden gestuit door het uitvaardigen en laten betekenen van het dwangbevel; indien de uitspraak in eerste aanleg voor het bestuursorgaan negatief is en het dwangbevel wordt uitgevaardigd handende het hoger beroep, is duidelijk dat de civiele voorzieningenrechter zonodig de bij de betekening aangezegde executie van het dwangbevel zal verbieden; het is dan ook wel praktisch om direct na de betekening aan betrokkene mee te delen dat de executie niet zal worden doorgezet; voor de burger is dit natuurlijk wel verwarrend;
2. aan de overtreder kan uitstel van betaling worden verleend, ook ambtshalve. De voetangel hierbij is dat het verlenen van uitstel van betaling bedoeld is als een instrument om de overtreder tegemoet te komen. Deze zou dus tegen het uitstel bezwaar kunnen maken op de grond dat het gebruik van deze bevoegdheid om verjaring te voorkomen misbruik oplevert;
3. het ontwikkelen van een vaste bestuurspraktijk waarbij telkens de verbeurte van de dwangsom wordt gekoppeld aan het krijgen van formele rechtskracht van de primaire dwangsombeschikking door de beslissing op het bezwaar, het beroep en vervolgens het hoger beroep, als aan de orde in een uitspraak van de Afdeling d.d. 16 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1313). Dan verbeurt de dwangsom dus pas telkens na de volgende ronde in het traject, zodat ook de verjaringstermijn niet gaat lopen. Dit is een opvallende uitspraak omdat voorheen de lijn van de Afdeling erop neerkwam dat in het belang van de handhaving de begunstigingstermijn en dus de verbeurte van de dwangsom moest worden gekoppeld aan de mogelijkheid voor betrokkene om de overtreding te beëindigen. De bedoelde vaste bestuurspraktijk was door het desbetreffende bestuursorgaan gemotiveerd vanuit de gedachte dat betrokkene pas aan de last behoeft te voldoen nadat is komen vast te staan dat de last rechtens ook juist is. Dat is een heel andere insteek. Het komt ons voor dat deze verschuiving in de rechtspraak van de Afdeling is ingegeven door de noodzaak om de praktijk te helpen teneinde verjaring van dwangsommen te vermijden.

Rb Midden-Nederland 18 maart 2015, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBMNE:2015:1865

HR 3 april 2015, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:HR:2015:817

Door mr. U.T. Hoekstra

"