Verlaging koopprijs is geen staatssteun

De gemeente Leidschendam deed in 2004 een grondtransactie waarbij onder meer het centrum van Leidschendam werd heringericht. Daartoe werd een samenwerkingsovereenkomst gesloten met een aantal projectontwikkelaars. Ten behoeve van het project ging de gemeente met hen een Publiek-Private Samenwerking (PPS) aan. Het project viel uiteen in een grondexploitatiefase en een bouwfase. De prijs van de grond werd vastgesteld op een bedrag van € 18,5 miljoen.

De bouwfase zou starten in 2005, maar de bouwvergunningen werden pas afgegeven eind 2008, zodat mede in verband met de intredende crisis de voorverkoop van de te realiseren woningen niet van de grond kwam. In de overeenkomst stond dat de bouw mocht worden uitgesteld, indien minder dan 70% was verkocht. Dat was aanleiding voor een wijziging van de overeenkomst. Na advies te hebben ingewonnen van een onafhankelijke deskundige om te beoordelen of de nieuwe prijs marktconform was, werd in 2010 de grondprijs verlaagd.

De Europese Commissie kwam tot de bevinding dat deze vrijwillige verlaging van de aanvankelijk overeengekomen koopprijs de verlening van staatssteun inhield. Tegen dit oordeel werd opgekomen bij het Gerecht van Eerste Aanleg van de Europese Unie, welk Gerecht op 30 juni 2015 tot een uitspraak kwam.

De gemeente wijst er om te beginnen op dat de prijsverlaging slechts voor de helft voor haar rekening kwam en voor de andere helft voor rekening van haar partner binnen de PPS. Juridisch draait het er om of een particuliere investeerder in de positie van de gemeente, ook tot verlaging van de koopprijs zou zijn overgegaan: zo ja, dan is een dergelijk handelen marktconform en dan is er dus geen sprake van staatssteun. De partner van de gemeente ging ook over tot de koopprijsverlaging.

De Commissie betoogt echter dat het onwaarschijnlijk is dat een particuliere investeerder bereid zou zijn om in te stemmen met verlaging van de verkoopprijs. Een dergelijke investeerder zou geen gewicht hebben toegekend aan het uitstel van de bouwplannen; de prijsverlaging strekte er immers toe om de bouw weer in gang te zetten, omdat een gebied in het centrum van de gemeente anders braak zou blijven liggen. Het belang dat de gemeente had bij de hervatting van de bouwwerkzaamheden in het centrum, was een belang dat zij had als publieke autoriteit. Volgens de Commissie zou een investeerder die in 2004 grond verkoopt tegen een bepaalde prijs, niet bereid zijn geweest om in 2009 genoegen te nemen met een lagere prijs, alleen omdat de marktwaarde van de grond in 2009 lager was dan in 2004.

Het Gerecht overweegt dat om te beoordelen of het voordeel onder normale marktomstandigheden in 2009 had kunnen worden verkregen, de Commissie een volledig onderzoek moest uitvoeren naar alle relevante aspecten van de transactie en haar context, met inbegrip van de situatie van de door de staatssteun begunstigde onderneming en de betrokken markt. Het Gerecht stelt vast dat in de overeenkomst van 2004 bepaald was dat partijen nadere afspraken moesten maken over de grondprijzen en betaaldata, indien de bouwvergunning niet binnen de aanvankelijk overeengekomen termijn zou worden verkregen: heronderhandeling was dus verplicht. De vertraging in de vergunningverlening was een onvoorziene omstandigheid als bedoeld in artikel 6:258 BW. In 2004 hadden partijen dus de bedoeling om bij een dergelijke omstandigheid de overeenkomst zoveel mogelijk door heronderhandeling in stand te laten, zij het gewijzigd. Er was dus een verplichting om over de prijs te heronderhandelen. De gemeente had dus niet zonder meer recht op de aanvankelijk overeengekomen koopprijs. Bovendien had de Commissie er ten onrechte geen rekening mee gehouden dat de grondexploitatiefase in welk kader de gemeente 50% van de kosten en risico’s droeg, nog niet was afgerond. De Commissie had moeten onderzoeken of de koopprijsverlaging een middel was voor de gemeente als particuliere investeerder om er toe te komen dat de grondexploitatiewerkzaamheden snel zouden worden uitgevoerd, zodat zij als investeerder het bedrag van de verkoop van de grond snel zou kunnen ontvangen.

Het Gerecht oordeelt dat de Commissie mede gelet op de complexiteit van het project de contractuele positie van de gemeente beter had moeten analyseren. Onder meer had de Commissie geconcludeerd dat het beëindigen van de overeenkomst in combinatie met een nieuwe aanbesteding commercieel interessanter was voor de gemeente in 2009. Het Gerecht oordeelt dat de Commissie niet tot die conclusie kon komen zonder eerst de marktwaarde op het moment van ondertekening van de aanvullende overeenkomst in 2009/2010 vast te stellen.

Kortom, of een bepaald overheidsoptreden staatssteun oplevert, is afhankelijk van de vraag of dit overheidsoptreden anders zou zijn geweest dan het optreden van een particuliere investeerder. Ook particuliere investeerders kunnen op grond van onvoorziene omstandigheden verplicht zijn om in te stemmen met een koopprijsverlaging. Om te kunnen concluderen dat er inderdaad staatssteun is verstrekt, moet onder omstandigheden een uitgebreide analyse worden opgesteld.

GvEU 30 juni 2015, http://curia.europa.eu: gevoegde zaken T‑186/13, T‑190/13 en T‑193/13

Door mr. U.T. Hoekstra

"