Nieuwsbrief voor overheden
Een nertsenhouderij is gelegen in een gebied waar geen uitbreiding mogelijk is. De agrariër wendt zich tot de provincie Noord-Brabant om zich te vestigen in een landbouwontwikkelingsgebied en uit te kunnen breiden tot in totaal 2,5 hectare. Er wordt overeenstemming bereikt over verplaatsing op grond van de Regeling Verplaatsing Intensieve Veehouderij (VIV). In 2006 wordt een nieuw perceel aangekocht.
Het ging om een bouwblok van 1,5 hectare; op grond van het reconstructieplan waren aanvankelijk gedeputeerde staten bevoegd om te beslissen over uitbreiding tot 2,5 hectare, maar als gevolg van een uitspraak van de Afdeling kwam die bevoegdheid te liggen bij de gemeente. Op 16 februari 2010 verzocht de agrariër de gemeente om uitbreiding van het bouwblok tot 2,5 hectare. Op 11 maart 2010 stellen gedeputeerde staten voor om de Ontwerp-Verordening Ruimte Noord-Brabant gewijzigd vast te stellen, aldus dat de omvang van een bouwblok wordt beperkt tot maximaal 1,5 hectare, met welk gewijzigd ontwerp Provinciale Staten instemmen op 23 april 2010. De bijbehorende overgangsregeling bepaalt dat uitbreiding tot 2,5 hectare mogelijk blijft, indien het college van burgemeester en wethouders, de raad danwel een krachtens mandaat bevoegde ambtenaar voor 11 maart 2010 schriftelijk te kennen heeft gegeven aan de uitbreiding medewerking te willen verlenen.
In het geval van de agrariër was daarvan geen sprake. De uitbreidingsaanvraag wordt afgewezen. Deze afwijzing houdt stand bij de Afdeling.
De agrariër start vervolgens een procedure bij de burgerlijke rechter. De rechtbank Oost-Brabant wijst zijn vordering toe.
Overwogen wordt dat het gaat om de rechtmatigheid van een verordening. Tegen een verordening kan geen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter omdat het gaat om een algemeen verbindend voorschrift. Voorzover de agrariër stelt dat hij door de provinciale verordening onevenredig is benadeeld, doordat hem daarbij geen schadevergoeding in het vooruitzicht werd gesteld, is er bij de bestuursrechter geen rechtsingang. Dat betekent dat de burgerlijke rechter de rechtmatigheid van de verordening kan beoordelen.
Voorzover de agrariër had gevorderd dat de verordening jegens hem onverbindend en daarom onrechtmatig is, wordt de vordering niet-ontvankelijk verklaard omdat de agrariër een dergelijke vordering wel aan de bestuursrechter had kunnen voorleggen.
De rechtbank oordeelt dat de agrariër geen juridische aanspraak op een uitbreidingsmogelijkheid tot 2,5 hectare had, althans dat hij daarop niet gerechtvaardigd kon vertrouwen. Daarom kan niet worden gezegd dat de agrariër ‘eigenaar’ in de zin van artikel 1 Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens van een dergelijke aanspraak was, zodat door de vaststelling van de verordening geen sprake was van ‘eigendom’ in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens, zodat de verordening niet in strijd is met dit verdragsartikel.
De rechtbank overweegt echter wel dat een overheid op grond van onrechtmatige daad aansprakelijk kan zijn voor onevenredig nadelige gevolgen van bijvoorbeeld een verordening, indien daardoor gevolgen ontstaan die buiten het normaal maatschappelijk risico of het normale bedrijfsrisico vallen en die op een beperkte groep burgers of instellingen drukken. Wat dit betreft overweegt de rechtbank dat de agrariër er gerechtvaardigd op heeft vertrouwd dat hij op zijn nieuwe bouwblok kon uitbreiden. Het was voor hem niet voorzienbaar dat de provincie haar beleid voor hem in negatieve zin zou gaan aanpassen. De verplaatsingsovereenkomst moet worden gezien in het licht van de in 2004 en 2006 gevoerde gesprekken, op basis waarvan de provincie wist dat de agrariër wilde uitbreiden. Ook had de gemeente mondeling toegezegd om aan de uitbreiding medewerking te willen verlenen.
De maatschappelijke ontwikkelingen in en omtrent intensieve veehouderijen, onder meer bestaande uit een in 2009 ingediend burgerinitiatief om de uitbreidingsmogelijkheden te beperken, maken dit niet anders. De agrariër hoefde er geen rekening mee te houden dat de beperking van uitbreidingsmogelijkheden ook voor hem zou gaan gelden, omdat de gewenste en met de provincie besproken verplaatsing op het tijdstip van indiening van het burgerinitiatief al was ingezet. De agrariër mocht erop rekenen dat hij onder het overgangsrecht zou vallen; hij hoefde er geen rekening mee te houden dat de criteria van het overgangsrecht later streng zouden uitvallen. Bovendien had de agrariër om bedrijfseconomische en financiële redenen zijn hervestiging in twee fasen gepland, maar niet kan worden gezegd dat de agrariër te lang had stil gezeten, noch dat de schade vanwege te lang stil zitten niet aan de provincie zou kunnen worden toegerekend.
Deze uitspraak illustreert goed dat en op welke wijze een overheid voor een verordening aansprakelijk kan zijn. Dat de bestuursrechter bij de toetsing van een besluit niet als oordeel heeft uitgesproken dat de verordening onverbindend is, betekent nog niet dat de verordening rechtmatig is!
Rb Oost-Brabant 21 september 2016, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBOBR:2016:5156
Door mr. U.T. Hoekstra
"