Vertrouwen zonder nadeel

Vordering dat gemeente meewerkt aan de verkoop van een strook grond. Vertrouwensbeginsel. Toezegging?

De gemeente Almelo verkoopt een strook grond met een oppervlakte van 26 centiare. In de akte van levering staat dat het verschil tussen de in de verkoopovereenkomst aangegeven oppervlakte en de werkelijke oppervlakte wordt verrekend. Na de levering doet de koper verschillende telefonische verzoeken om het perceel grond uit te komen zetten om de werkelijke oppervlakte te bepalen, maar de gemeente reageert niet. Vervolgens informeert de koper naar de bouwmogelijkheden in zijn achtertuin, hij gaat ook een overkapping en schutting realiseren, en dan komt er een ambtenaar kijken. Daarop deelt de gemeente aan de koper mee dat hij bovenop de verkochte 26 centiare ook nog 22 centiare extra in gebruik heeft genomen die niet was verkocht, bestaande uit 14 centiare die bij de tuin is aangetrokken en een tegelpad daar omheen van 8 centiare. Verzocht wordt dat de koper deze grond gaat ontruimen. Er ontstaat de nodige correspondentie, waarin onder meer door de gemeente een e-mail wordt verzonden, dat zij bereid is om het extra in gebruik genomen groen te verkopen en de bebouwing die daarop staat door middel van een persoonsgebonden gedoogbeschikking te legaliseren.

Een en ander leidt tot een procedure bij de kantonrechter van de rechtbank Overijssel over uiteindelijk de strook grond van 14 centiare die extra in gebruik was genomen. Volgens de koper voorzien de verkoopovereenkomst en de akte van levering in de mogelijkheid van een aanvullende levering van grond en blijkt uit de akte van levering dat aan de verkooptekening geen rechten kunnen worden ontleend. Daarom moet volgens hem de gemeente meewerken aan de levering van het aanvullende stuk grond. De kantonrechter overweegt echter dat deze bepalingen evident niet bedoeld zijn voor de situatie waarin de koper ruim anderhalf keer de grootte van de overeengekomen oppervlakte aan grond in gebruik heeft genomen. Dit betekent dat de vordering tot aanvullende levering van 14 m2 grond niet kan worden toegewezen.

Voorts stelt de koper dat de gemeente nalatig is geweest, want zij had moeten voldoen aan haar contractuele verplichting om het perceel grond ter plaatse uit te zetten en dat heeft zij ondanks herhaalde telefonische verzoeken niet gedaan. Immers, de algemene verkoop voorwaarden houden ook in dat de koper bij het plaatsen van de schutting en overkapping overleg diende te voeren met de gemeente over de juiste plaatsing daarvan binnen de grenzen van het verkochte en dat heeft de koper niet gedaan. Daarom is er geen grondslag om de gevorderde schadevergoeding voor verplaatsing van de schutting en overkapping toe te wijzen.

Eiser stelt verder dat de wethouder en de juridisch medewerker die hem hebben bezocht hem hebben toegezegd dat er aanvullend grond kon worden geleverd. In de e-mail staat immers zonder voorbehoud dat de gemeente bereid is om het extra in gebruik genomen groen aan de koper te verkopen en de bebouwing die daarop staat door middel van een persoonsgebonden gedoogbeschikking te legaliseren. De kantonrechter overweegt dat de gemeente op grond van art. 3:14 BW is gebonden aan het bestuursrechtelijk vertrouwensbeginsel en dat inderdaad door de verantwoordelijk wethouder en de juridisch medewerker een toezegging is gedaan die toerekenbaar is aan het bevoegde bestuursorgaan. De e-mail is immers verzonden naar aanleiding van het bezoek en de koper mocht tegen die achtergrond dan ook veronderstellen dat de daarop volgende e-mail van de juridisch medewerker de opvatting van het college van burgemeester en wethouders vertolkte. Immers, in die e-mail is nader op de verkoop van de grond ingegaan. Daarom is de toezegging toerekenbaar aan het college en daarmee aan de gemeente als rechtspersoon; de gemeente zou onrechtmatig kunnen handelen door schending van het vertrouwensbeginsel en op basis daarvan zou de gemeente op grond van onrechtmatige daad onrechtmatig kunnen hebben gehandeld. Bij wege van schadevergoeding zou de gemeente dan kunnen worden veroordeeld om de grond te leveren.

Echter, het vertrouwensbeginsel brengt niet mee dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Vereist is dat geen zwaarder wegende belangen dan het belang van de koper aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. De gemeente heeft aangevoerd dat de koper willens en wetens zonder vergunning bouwwerken op gemeentegrond heeft gebouwd. Bovendien had de koper bij het plaatsen van een gebouw eerst overleg met de gemeente moeten plegen over de juiste plaatsing. De gemeente heeft een handhavingsplicht om op te treden tegen illegale bebouwing. De gemeente wil geen ongewenst precedent scheppen. Het illegaal in gebruik nemen van gemeentegrond wil zij in zijn algemeenheid niet belonen. Bovendien was het perceel onderdeel van een voor de wijk bepalende groenstrook. De verkochte strook grond loopt parallel aan de oorspronkelijke perceelgrens; in lijn hiermee kunnen buren eenzelfde groenstrook kopen en ontstaat een glooiende lijn. De verkoop van de aanvullende grond zou echter tot gevolg hebben dat een gekartelde structuur ontstaat. Dat is ruimtelijk ongewenst, zoals door de groencommissie is opgemerkt. De kantonrechter overweegt dat het belang van eiser is gelegen in het voorkomen van kosten voor de verplaatsing van zijn schutting en overkapping. De gemeente heeft aangevoerd dat zij vanuit ruimtelijk oogpunt belang heeft bij het behoud van een vloeiende groenstrook, omdat zij geen gekartelde structuur wil. De gemeente wordt op dat punt ondersteund door een advies van de groencommissie. Alleen al dit belang van de gemeente weegt zwaarder dan het belang van eiser. Immers, de eiser heeft de schutting en overkapping niet alleen op gemeentegrond gebouwd, maar heeft deze ook zonder vergunning laten bouwen. Bovendien wordt naar het oordeel van de kantonrechter niet voldaan aan het dispositie beginsel. De koper had immers de schutting en overkapping eerst gebouwd en pas daarna is de toezegging gedaan. Het is dus niet zo dat de koper door te vertrouwen op de toezegging in een nadeliger positie is geraakt.

Wij merken het volgende op. Deze uitspraak is interessant vanwege de uitleg van het beding dat de exacte verkochte oppervlakte na uitmeting zal blijken. Dit beding rechtvaardigt dus niet een grote uitbreiding van de verkochte oppervlakte, zoals deze bleek uit de koopovereenkomst. Bovendien is de uitspraak interessant omdat hier het publiekrechtelijke vertrouwensbeginsel wordt toegepast. Meer traditioneel zou de benadering zijn geweest dat de gemeente uitsluitend aan een verkoop gebonden kan zijn door een handeling van het bevoegde orgaan, het college. Dat college heeft als zodanig in deze kwestie helemaal niets gedaan. In de traditionele civielrechtelijke rechtspraak is het van belang dat het college als zodanig iets moet doen teneinde schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid op te wekken. Dit beoogt het collegialiteitsbeginsel en de wettelijke bevoegdheidsverdeling te handhaven. Het behoort niet zo te kunnen zijn dat een enkele wethouder, laat staan een ambtenaar de gemeente zou kunnen binden. In de door de kantonrechter gevolgde meer moderne benadering met bestuursrechtelijke inslag gaat het om het vertrouwensbeginsel. Het handelen van de wethouder en de ambtenaar wordt toegerekend aan het bestuursorgaan: dat doet meer recht aan de huidige situatie waarin beslissingen tot verkoop van een stukje grond niet meer op collegeniveau plegen te worden genomen. Echter, het vertrouwensbeginsel blijft een beginsel en dus is het ook relevant dat betrokkene niet door het vertrouwen op de toezegging in een nadeliger positie is geraakt. In een meer traditionele benadering zou dat in principe niet relevant zijn geweest vanuit de gedachte ‘een man een man, een woord een woord’.

Rb Overijssel 6 april 2021, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBOVE:2021:1541

Door Rikkert Hoekstra