Bevoegd tot toezegging?

De gemeente Leudal heeft te maken met een verouderd campingterrein. Er dient zich een gegadigde aan. Het park had een recreatieve bestemming, maar ten behoeve van de herontwikkeling (of transformatie) wordt afgesproken dat op een deel de bouw van chalets ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten tijdelijk mogelijk wordt gemaakt. 

Het college stelt aan de raad voor om op te nemen dat op een bepaald deel maximaal 225 arbeidsmigranten mogen verblijven. Daarop vindt een overleg plaats tussen de initiatiefnemer en een tweetal wethouders en ambtenaren. In het gespreksverslag staat dat maximaal 375 arbeidsmigranten gehuisvest mogen gaan worden. In het door de raad vastgestelde bestemmingsplan is echter de maximering gehandhaafd op 225. Dat gespreksverslag wordt binnen de gemeente gedeeld. De Afdeling vernietigt op het beroep van de initiatiefnemer het bestemmingsplan, omdat het aantal van 225 onvoldoende is gemotiveerd. Een jaar na de uitspraak stelt de initiatiefnemer de gemeente aansprakelijk voor het niet nakomen van de gemaakte afspraak. Kort daarop wordt het bestemmingsplan opnieuw vastgesteld met maximalisatie op 225. De Afdeling oordeelt een jaar later dat dit aantal nog steeds niet voldoende is gemotiveerd. Vervolgens neemt het college een gedoogbesluit op grond waarvan maximaal 300 arbeidsmigranten mogen worden gehuisvest. Vervolgens treft de Afdeling een voorlopige voorziening waarin ook dit aantal aangehouden. Uiteindelijk neemt de raad een nieuw vaststellingsbesluit met maximering van het aantal op 300; uiteindelijk houdt dit bestemmingsplan stand. De initiatiefnemer handhaaft de aansprakelijkstelling.

In eerste aanleg heeft de door de initriatiefnemer ingestelde vordering geen succes; deze wordt afgewezen. 

Het hof oordeelt anders. Het hof is het wel eens met de rechtbank dat er geen overeenkomst in de zin van art. 6:261 BW is gesloten. 

Echter, het hof stelt voorop dat de gemeente in beginsel een toezegging dient na te komen, met dien verstande dat het onder omstandigheden onaanvaardbaar kan zijn om van de gemeente nakoming van die toezegging te verlangen. Van een toezegging is sprake indien er namens de gemeente uitlatingen worden gedaan, op grond waarvan de betrokkene redelijkerwijs de indruk kan krijgen dat sprake is van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Hetgeen het bestuursorgaan bedoelde is minder relevant; meer van belang is hoe de uitlating of gedraging bij een redelijk denkend burger over komt. Het belang van degene die aanspraak maakt op nakoming weegt zwaar, maar er kunnen zwaarder wegende andere belangen zijn die aan nakoming in de weg staan. 

Blijkens een gespreksverslag waren partijen het er over eens dat in de transitiefase arbeidsmigranten mochten worden gehuisvest op de camping en dat daarna een afbouw zou plaatsvinden tot een ondergeschikte nevenactiviteit. De initiatiefnemer mocht een en ander aldus begrijpen, dat dit inhield dat een aantal gebouwde chalets tot 2026 volledig mochten worden ingezet voor het huisvesten van arbeidsmigranten. In dat kader is een aantal van 375 personen genoemd. Het hof stelt vast dat aan de initiatiefnemer deze toezegging aldus is gedaan. 

Met name zijn deze toezeggingen gedaan door twee wethouders en een tweetal ambtelijke casemanagers. Gesteld noch gebleken is dat de wethouders of casemanagers een uitdrukkelijk voorbehoud aangaande hun bevoegdheid hebben gemaakt. Ook is niet gebleken dat de gemeente, nadat een en ander binnen het college en de raad was besproken, afstand heeft genomen van deze toezeggingen van de betrokken wethouders of casemanagers. Daarom oordeelt het hof dat de initiatiefnemer op goede gronden mocht veronderstellen dat de wethouders en casemanagers de opvatting van de gemeente vertolkten. 

Het belang van de initiatiefnemer weegt zwaar. Het hof oordeelt dat de gemeente onvoldoende heeft onderbouwd dat er sprake zou zijn van zwaarwegende andere belangen, waaronder belangen van derden of algemene belangen. De gemeente is met haar toezeggingen een rechtens afdwingbare verbintenis aangegaan en diende deze toezeggingen dan ook na te komen. Door dit niet te doen, heeft de gemeente onrechtmatig gehandeld vanwege schending van het vertrouwensbeginsel. 

Het hof overweegt voorts dat, omdat het niet nakomen van de gedane toezeggingen is te kwalificeren als een onrechtmatig handelen, geen verzuim c.q. ingebrekestelling vereist is. Ook is de vordering niet verjaard, want de initiatiefnemer heeft deze gestuit door de aansprakelijkstellingen. 

Het vonnis van de rechtbank wordt daarom vernietigd. Voor de bepaling van het schadebedrag wordt de zaak verwezen naar een zogenaamde ‘schadestaat procedure’. 

Deze uitspraak vestigt er de aandacht op, dat al tamelijk snel sprake is van een bevoegd gedane toezegging. Uitlatingen van wethouders/ambtenaren kunnen daarvoor genoeg zijn, dus een positief collegebesluit is niet vereist. Integendeel, de toezegging wordt aangenomen, doordat het college geen besluit heeft genomen om afstand te nemen van de toezeggingen. Bevoegde organen dienen op hun tellen te passen: indien zij kennisnemen van gespreksverslagen waaruit toezeggingen blijken, dienen zij de betrokken wethouders/ambtenaren terug te fluiten en dit aan de wederpartij kenbaar te maken. 

Bindingen aan toezeggingen kunnen verder worden tegen gegaan indien de gemeentelijke vertegenwoordigers die deze toezeggingen doen, kenbaar maken dat zij daartoe niet bevoegd zijn en aankondigen dat besluitvorming van wel bevoegde organen moet worden afgewacht. 

Hof ’s-Hertogenbosch 1 augustus 2023, www.rechtspraak.nl; ECLI:NL:GHSHE:2023:2515

Door Rikkert Hoekstra