De bouwstop onder de Omgevingswet

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Simpelveld heeft op 24 april 2024 een besluit tot het opleggen van een bouwstop op schrift gesteld en aan de overtreder ook een last onder dwangsom opgelegd. Een en ander vanwege overtredingen van de artikelen 5.1 lid 1 onder a en 5.1 lid 2 onder a Ow.

De voorzieningenrechter oordeelt dat artikel 5.1 lid 1 onder a Ow in dit geval niet aan de besluitvorming ten grondslag gelegd kon worden, maar dat artikel 5.1 lid 2 onder a Ow het besluit wel kan dragen. De voorzieningenrechter heeft meteen uitspraak gedaan in het beroep en dat ongegrond verklaard. Tot zover niet per se een vermeldenswaardige uitspraak. 

Wat de uitspraak wel het vermelden waard maakt, is dat de voorzieningenrechter in de uitspraak vrij uitgebreid ingaat op de bouwstop onder de Omgevingswet. Hij constateert dat een bouwstop, na het vervallen van de Wabo, wordt gebaseerd op titel 5.1 van de Awb. Volgens de voorzieningenrechter kan daarom niet op voorhand worden gezegd dat de beoordeling in alle voorkomende gevallen hetzelfde zal zijn als bij de bouwstop op grond van artikel 5.17 Wabo (oud). De voorzieningenrechter wijst daarbij op de volgende punten, die hij – ietwat onbevredigend – vervolgens “gelet op de beperkte omvang van het geding” niet inhoudelijk behandelt:

1. een last onder bestuursdwang kan, waar een situatie als bedoeld in artikel 5:31 lid 2 Awb zich niet voordoet, niet mondeling worden opgelegd en de stillegging kan dan pas ingaan na toezending van het schriftelijke handhavingsbesluit;
2. de gewijzigde grondslag voor een bouwstop kan gevolgen hebben voor de jurisprudentielijn van de Afdeling dat een bouwstop een ordemaatregel is, waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is.

In deze bijdrage gaan we wel in op deze twee punten. Daarnaast staan we kort stil bij de vraag of het opleggen van een bouwstop legalisatieonderzoek vergt. 

Anders dan de voorzieningenrechter lijkt te veronderstellen was een onder artikel 5.17 van de Wabo opgelegde bouwstop naar zijn aard ook een last onder bestuursdwang. Dat artikel bepaalde immers dat een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kon inhouden dat het bouwen van een bouwwerk werd gestaakt. Artikel 5:31 lid 2 Awb, dat betrekking heeft op het toepassen van bestuursdwang in zeer spoedeisende gevallen, was dus ook onder de Wabo al van toepassing op een besluit tot het opleggen van een bouwstop. 

Ook de door de voorzieningenrechter opgeworpen vraag of een bouwstop onder de Omgevingswet gelet op de gewijzigde grondslag nog wel een ordemaatregel is, is om die reden snel beantwoord. Dat is het nog steeds. 

Ondanks het onder de Omgevingswet ontbreken van de expliciete wettelijke grondslag om een bouwstop op te leggen, is het dus net als onder de Wabo nog steeds mogelijk om een bouwstop op te leggen (zijnde een last onder bestuursdwang) en daar een last onder dwangsom aan te koppelen. De wetgever heeft met het laten vervallen van de expliciete grondslag om een bouwstop op te leggen niet willen breken met de bestaande praktijk, maar heeft slechts als uitgangspunt genomen dat een expliciete grondslag voor het opleggen van een bouwstop – gelet op de ruime definitie van een bestuurlijke sanctie in de Awb, waaronder ook beheersmaatregelen als het opleggen van een bouwstop moeten worden begrepen – niet langer noodzakelijk is (zie de Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 2013/14, 33 963, nr. 3, p. 244). 

Wij wijzen in dit verband op uitspraken van de Afdeling van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR56874, r.o. 2.8.2) en 24 oktober 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY0988) en op een uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 december 2023 (ECLI:NL:RBZWB:2023:8879) waarin als volgt werd overwogen (r.o. 10.3): 

“Met de bouwstop is door de stillegging van de bouw op een dat moment plaatsvindende overtreding met onmiddellijke ingang beëindigd. De last onder dwangsom is opgelegd om te voorkomen dat de overtreding opnieuw plaatsvindt. Van cumulatie van herstelsancties in de zin van artikel 5:6 van de Awb is dus geen sprake.” 

Ook de vaste rechtspraak die inhoudt dat gelet op de aard en het beoogde doel van een bouwstop de vraag naar concreet zicht op legalisatie niet aan de orde is (vgl. ABRvS 17 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7697, r.o. 6.1), zal gelet op het voorgaande onder de Omgevingswet niet worden verlaten. Dat is de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg overigens met ons eens (zie rechtsoverweging 26 en de daarin opgenomen verwijzing naar een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 16 oktober 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:5927). 

Het laatste woord zal er nog niet over gezegd zijn en is uiteindelijk natuurlijk aan de Afdeling. Omdat de wetgever geen breuk met de bestaande praktijk heeft beoogd, lijkt de kans klein dat de Afdeling een jurisprudentielijn zal kiezen die wel een breuk met de bestaande praktijk inhoudt. 

Vzr. Rechtbank Limburg 5 december 2024, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBLIM:2024:9005