Nieuwsbrief voor overheden
Feiten en procesverloop
Appellant exploiteerde een bakkerij en broodjeszaak op een perceel met de bestemming 'wonen' en de functieaanduiding 'bedrijf'. Het college was van mening dat de bakkerij detailhandel is en dit is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan. Het college weigerde daarom de aangevraagde omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van het pand, en startte een handhavingsprocedure. Appellant betoogde echter dat zijn bakkerij in overeenstemming was met de functieaanduiding 'bedrijf' en dat geen omgevingsvergunning nodig was.
In beroep oordeelde de rechtbank dat de bakkerij als bedrijf kon worden aangemerkt. Het college ging tegen deze uitspraak in beroep bij de Afdeling. De rechtbank heeft volgens het college ten onrechte het begrip ‘bedrijf’ geïnterpreteerd op basis van algemeen spraakgebruik, in plaats van de plantoelichting en de bedoeling van de planwetgever. Het college stelt dat de plantoelichting en de plansystematiek voldoende duidelijk maken dat de bakkerij niet is toegestaan op het betreffende perceel.
Oordeel van de Afdeling
De Afdeling oordeelde dat bij de uitleg van een planregel eerst gekeken moet worden naar de tekst van de planregel zelf, vervolgens naar de systematiek van het plan, en pas daarna naar de plantoelichting of het algemeen spraakgebruik. Daarbij is van belang dat de Afdeling in de uitspraak van 7 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3264) heeft overwogen dat ook de nota van zienswijzen aanknopingspunten voor de uitleg van een planregel kan bieden.
De Afdeling oordeelde dat de plansystematiek van het bestemmingsplan voldoende aanknopingspunten bood om de bedoeling van de planwetgever te achterhalen. De aanwezigheid van separate functieaanduidingen voor 'bedrijf', 'detailhandel' en 'horeca' binnen het plan impliceerde dat de planwetgever een duidelijk onderscheid wilde maken tussen deze functies. Hierdoor kon volgens de Afdeling uit de plansystematiek al worden afgeleid dat een bakkerij, als vorm van detailhandel, niet paste binnen de functieaanduiding 'bedrijf' op het betreffende perceel.
Verder versterkte de plantoelichting deze uitleg door te verwijzen naar de specifieke bedoeling van de planwetgever om de bestaande situatie, namelijk een stomerij, als bedrijf te bestemmen, zonder de intentie om andere vormen van detailhandel toe te staan. De Afdeling stelde dat, zelfs als de planregel niet geheel duidelijk was, de bedoeling van de planwetgever zoals blijkt uit de plantoelichting en de nota van zienswijzen een doorslaggevende rol speelt bij de uitleg van de regels.
Conclusie en gevolgen
De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak bevestigt dat bij de uitleg van bestemmingsplannen de bedoeling van de planwetgever centraal staat, zoals deze blijkt uit de plansystematiek en plantoelichting. Hoewel dit vaste rechtspraak is, blijft er discussie bestaan over de interpretatie van planregels. In deze uitspraak wordt dat bevestigd door de verschillende uitleg van het begrip ‘bedrijf’ door de rechtbank en de Afdeling.
De Afdeling verklaart het hoger beroep gegrond, vernietigt de uitspraak van de rechtbank en verklaart het beroep tegen het besluit van het college niet-ontvankelijk.
ABRvS 7 augustus 2024, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RVS:2024:3201.
