Aansprakelijkheid voor ongeval van een ambtenaar

Een ambtenaar die in de uitoefening van zijn functie een ongeval krijgt kon vanouds schadevergoeding van zijn werkgever claimen via het bestuursrecht door middel van een verzoek om een zelfstandig schadebesluit.

De Centrale Raad heeft omvangrijke jurisprudentie ontwikkeld over de toetsing van dergelijke besluiten. De normen die de Centrale Raad hierbij hanteert sluiten aan op die van het burgerlijk wetboek, maar wijken daarvan op onderdelen af. De jurisprudentie van de Centrale Raad over ongevallen van ambtenaren komt dan ook niet geheel overeen met die van de Hoge Raad over arbeidsongevallen. Daarom is de vraag relevant of de ambtenaar zijn schade ook via de burgerlijke rechter kan claimen. Hij kan dan immers de rechtsgang kiezen die hem de meeste kans op schadevergoeding biedt.

Over deze keuzevrijheid heeft lange tijd onduidelijkheid bestaan. In een arrest uit 2009 (HR 30 oktober 2009, ECLI:NL:HR:2009:BJ6020) heeft de Hoge Raad uitgemaakt dat een ambtenaar zijn claim wegens letselschade ook bij de civiele rechter kan indienen indien de werkgever aansprakelijk is als gevolg van een fout van een ondergeschikte, in dit geval een andere ambtenaar. In de zaak uit 2009 ging het om letsel van een ambtenaar van de gemeente Utrecht als gevolg van 'collegiaal stoeien' met een andere ambtenaar in de kantine tijdens een pauze. Voor schade ten gevolge van dit letsel kon de gemeente als werkgever van de veroorzaker worden aangesproken op grond van artikel 6:170 BW.

De Hoge Raad heeft zich echter niet uitgelaten over de vraag of de civiele rechter ook bevoegd is en of de vordering ontvankelijk is, als de claim van de ambtenaar wordt gebaseerd op schending van de zorgplicht (artikel 7:658 BW) of het beginsel van goed werkgeverschap (artikel 7:611 BW). In navolging van het hof Leeuwarden in een eerdere zaak (hof Leeuwarden 14 december 2010 ECLI:NL:GHLEE:2010:5904) heeft de rechtbank Den Haag in een recente beschikking echter uitvoerig gemotiveerd dat de civiele weg niet openstaat voor een ambtenaar die zich beroept op (de analoge toepassing van) artikel 7:658 BW.

Het ging bij de rechtbank Den Haag om een ambtenaar van de gemeente Moerdijk die was uitgegleden op de vloer van een 'oliehok' die glad was als gevolg van water en zeepresten. De vloer zou lange tijd niet gereinigd zijn en leidinggevenden zouden hebben verzuimd om daartoe opdracht te geven. In de beschikking wijst de rechtbank echter op artikel 7:615 BW, waarin is bepaald dat titel 7.10 BW over de arbeidsovereenkomst (waaronder artikel 7:658 BW, maar ook artikel 7:611 BW) niet van toepassing is op personen in dienst van een publiekrechtelijk lichaam. Voor ambtenaren staat een bestuursrechtelijke rechtsgang open die met voldoende waarborgen is omkleed, zo oordeelt de rechtbank. Met een beroep op artikel 6:162 BW kan geen rechtsingang bij de burgerlijke rechter worden gecreëerd in die gevallen waarin die rechtsgang er niet is op grond van artikel 7:658 BW. De ambtenaar van de gemeente Moerdijk kan dus uitsluitend een verzoek om een zelfstandig schade­besluit indienen als hij zijn claim met betrekking tot schending van de zorgplicht beoordeeld en getoetst wil zien.

In een andere recente beschikking heeft de rechtbank Midden-Nederland bevestigd dat voor ambtenaren alleen de bestuursrechtelijke weg openstaat. Met ingang van 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten in werking getreden. Deze wet ziet ten aanzien van ambtenaren als schadeoorzaak niet alleen op besluiten maar ook op andere handelingen van het bestuursorgaan in zijn rol van werkgever van deze ambtenaar. Daaronder vallen dus ook claims van de ambtenaar tegen zijn werkgever wegens schending van de zorgplicht en goed werkgeverschap. De bestuursrechter is volgens deze wet bij uitsluiting bevoegd indien de geclaimde schade wordt veroorzaakt door een besluit waarover de Centrale Raad of de Hoge Raad in enige of hoogste aanleg oordeelt. Er is discussie mogelijk over de vraag of deze wettekst ook schade veroorzaakt door feitelijk handelen bestrijkt, maar daar wordt toch wel van uitgegaan (zie bijvoorbeeld Tekst en commentaar Awb, commentaar op artikel 8:89 Awb). In de beschikking van de rechtbank Midden-Nederland wordt deze lijn bevestigd.

Het ging om een medewerker bij de reinigings- en havendienst van de gemeente Utrecht die tijdens de uitvoering van zijn werkzaamheden ten val was gekomen, waarbij hij ernstig blijvend letsel had opgelopen. De rechtbank overweegt onder verwijzing naar de artikelen 8:88 aanhef en onder d, artikel 8:89 lid 1 en artikel 8:2 lid 1 onder a Awb dat een keuzemogelijkheid tussen de civiele rechter en de bestuursrechter, zoals die voorheen in sommige gevallen bestond, met ingang van 1 juli 2013 in dit soort zaken is komen te vervallen. Voor de civiele rechter is in deze zaken nu geen taak meer weggelegd, ook niet als ‘restrechter’.

Met deze laatste beschikking lijkt het erop dat de rol van de civiele rechter in letselschade-zaken van ambtenaren tegen hun werkgever is uitgespeeld. Althans voor wat betreft ongevallen van na 1 juli 2013. De ruimte voor de civiele rechter om de aansprakelijkheid te beoordelen was ook voor die datum al beperkt, tenminste als de lijn van de rechtbank Den Haag en het hof Leeuwarden de goedkeuring heeft van de Hoge Raad. Een keuze tussen civiele rechter en bestuursrechter bestaat dan alleen bij een claim gebaseerd op aansprakelijkheid voor handelingen van een ondergeschikte (artikel 6:170 BW).

Is het erg dat een ambtenaar in die keuzevrijheid wordt beperkt? Niet vanuit het perspectief van de uniformiteit. Alle rechtsmacht met betrekking tot de rechtspositie van ambtenaren wordt op deze manier geconcentreerd bij de bestuurs­rechter. Wel als men in aanmerking neemt dat er aan de zijde van de gedaagde c.q. verwerende partij behalve de werkgever nog andere partijen betrokken kunnen zijn. Bijvoorbeeld de verzekeraar(s) en/of medeveroorzakers van het ongeval. Bij een volledige exclusiviteit van de bestuursrechtelijke procedure zullen deze andere partijen in een afzonderlijke procedure moeten worden gedagvaard. De praktijk moet uitwijzen hoe met deze situatie wordt omgegaan.

Rb Den Haag 14 juli 2016, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBDHA:2016:7954

Rb Midden-Nederland 27 juli 2016, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBMNE:2016:4515