Doorkruising en openbaar vaarwater

Een woonboot neemt ligplaats in aan de oever van een openbaar vaarwater, dat eigendom is van de gemeente Kaag en Braassem. De gemeente heeft daarvoor geen privaatrechtelijke toestemming verleend, maar het bestemmingsplan stond dit wel toe. Eind 2017 verzoekt de gemeente de woonboot om te verkassen, omdat deze geen overeenstemming had met de eigenaar van het aanpalende perceel aan de oever over het gebruik van dat perceel, zodat o.m. de woonark niet op de gemeentelijke riolering kon worden aangesloten. 

In mei 2018 werd ook het bestemmingsplan gewijzigd om de ligplaats weg te bestemmen, maar de Raad van State vernietigde het bestemmingsplan. Hij oordeelde dat onvoldoende was onderbouwd dat en waarom het opnieuw toekennen van een woonbestemming voor het legaal aanwezige woonschip niet langer in overeenstemming was met een goede ruimtelijke ordening. Bovendien had de gemeente onvoldoende gemotiveerd dat en waarom er zicht zou bestaan op een termijn waarbinnen het woonschip wegens het ontbreken van privaatrechtelijke toestemming zou moeten worden verwijderd. In oktober 2020 werd een nieuw bestemmingsplan vastgesteld waarbij de woonark opnieuw werd wegbestemd. Daarop vorderde de gemeente verwijdering van de woonark en de rechtbank wees de desbetreffende vordering toe. 

In hoger beroep oordeelde het hof echter anders. De eigenaar van een openbaar vaarwater dient het gebruik als zodanig te dulden, maar het afmeren van een woonark behoorde niet tot het normale gebruik waarvoor de openbare bestemming was gegeven. Als eigenares hoefde de gemeente de woonark dus niet te dulden. Echter, de gemeente kwam hier niet op voor haar belang als eigenares; zij was vooral tegenstander van de ligplaats, omdat de eigenaar van het belendend grondperceel de woonark niet meer voor haar oever wenste. Bij de uitoefening van haar eigendomsrecht ging het, aldus het hof, in feite om de belangen van ruimtelijke ordening en niet om eigenaars belangen.

Iets anders is dat het gebruik van het privaatrecht door de overheid niet is toegestaan, als dit de publiekrechtelijke regeling onaanvaardbaar doorkruist. De Wet ruimtelijke ordening sluit echter het gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden niet uit. Het motief voor het instellen van de vordering was immers, dat het om meerdere redenen onwenselijk was dat betrokkene aldaar ligplaats innam, vooral omdat de eigenaar van het aanpalende perceel grond daar niet mee instemde. Hoe dan ook, een doorkruising was er niet.

De volgende vraag is of het gebruik van het privaatrecht, dat aanvullend op de Wet ruimtelijke ordening wordt gebruikt, misbruik oplevert. Feit is, aldus het hof, dat de gemeente de inzet van het eigendomsrecht noodzakelijk acht, omdat de gemeente de verwijdering van de ark publiekrechtelijk niet kon bewerkstelligen. Immers, de woonark was wel wegbestemd, maar was op grond van overgangsrecht nog steeds legaal. Met andere woorden, de inzet van de eigendomsbevoegdheid dient er in dit geval toe om de werking van het overgangsrecht illusoir te maken. Het door betrokkene aan het overgangsrecht ontleende recht om de ligplaats te behouden, dreigt dus door de inzet van het privaatrecht te worden tenietgedaan. Het eigendomsrecht ondergraaft aldus de bescherming van het overgangsrecht, maar daarvoor is het recht van eigendom niet bedoeld. Daarom oordeelt het hof dat hier sprake is van misbruik van eigendom, zodat het vonnis van de rechtbank wordt vernietigd en de woonark mag blijven.

De gemeente stelt beroep in cassatie in bij de Hoge Raad. De Adviseur van de Hoge Raad zet uiteen dat een bestemmingsplan een drietal functies heeft, namelijk planning, ontwikkeling en normering. Het overgangsrecht dient te bepalen dat het bestaande gebruik toegestaan blijft, want het in een bestemmingsplan voorzien gebruik kan aan de eigenaar niet worden opgedrongen. De rechtszekerheid vereist een dergelijk overgangsrecht. De Adviseur signaleert dat het bestemmingsplan (inclusief overgangsrecht) aan derden geen rechten geeft. 

Voorop staat dat het recht van eigendom aan de eigenaar het recht geeft om zich te verzetten tegen gebruik door een derde zonder zijn toestemming, zeker ook indien dat gebruik niet overeenkomstig de bestemming is. Dit geldt ook, indien dit gebruik inmiddels is wegbestemd. Het wegbestemde gebruik is immers door de planwetgever als onwenselijk aangemerkt en staat daarom op de nominatie om te verdwijnen. Indien dit waterperceel zou toebehoren aan een particulier, dan zou deze ook zonder meer van de eigenaar van de woonark kunnen verlangen dat deze de woonark zou verplaatsen. Wordt dat anders, nu de gemeente eigenaar is van het perceel? Nee! Een planologische bestemming c.q. overgangsrechtelijk toegestaan gebruik kan niet worden gezien als een toestemming voor, of als gevende een aanspraak op gebruik van een bepaald goed. 

De Adviseur concludeert verder dat het weinig voor de hand ligt dat, in het geval dat het bestemminsplan het toe laat dat woonschepen ergens ligplaats innemen, de gemeente als eigenaar vervolgens categorisch zou weigeren om een dergelijke ligplaats te verhuren. Daarvoor zijn valide redenen nodig. De Adviseur is van mening dat er in casu, omgekeerd, valide redenen aanwezig zijn om het ligplaatsgebruik door de eigenaar van de woonark te beëindigen. 

De Hoge Raad oordeelt conform het advies van de Adviseur en vernietigt het arrest van het hof. De woonark moet toch weg. Volgens de Hoge Raad is het terecht dat in cassatie niet aan de orde is gesteld of hier inderdaad al dan niet onaanvaardbare doorkruising is; die is er dus niet. Hij overweegt verder dat -inderdaad- geen betekenis toekomt aan de rechtspraak van de Hoge Raad over de vraag in hoeverre na het geven van publiekrechtelijke toestemming tot het gebruik van overheidseigendom, nog plaats is voor weigering van privaatrechtelijke toestemming. Immers, in dit geval was de woonark dan wel planologisch toegelaten, maar daarvoor was verder geen toestemming gegeven. De planologische bestemming, en ook het overgangsrecht laat de rechten van de gemeente als eigenaar in stand; de gemeente mocht haar eigenaarsbevoegdheden ook inzetten om publieke belangen te behartigen 

Wij merken op dat, indien eerst bijvoorbeeld publiekrechtelijk een standplaatsvergunning wordt verleend, de mogelijkheden om op grond van eigendom daarna nog te weigeren dat men daadwerkelijk van deze vergunning gebruik maakt, -inderdaad-  zijn beperkt (zie de uitspraak van de Hoge Raad inzake Amsterdam/Geschiere, ECLI:NL:HR:2009:BH 7845, NJ 2009-255). In dit geval echter is de planologische ligplaatsbestemming wegbestemd, en dan is het voor de hand liggend dat de gemeente als eigenares haar recht mag gebruiken om dit wegbestemmen daadwerkelijk te realiseren. Het overgangsrecht geeft wel de mogelijkheid, maar niet de verplichting om de wegbestemde situatie te laten voortduren. 

Hoge Raad 31 maart 2023, www.rechtspraak.nl; ECLI:NL:HR:2023:497 

Door Rikkert Hoekstra