Led-verlichting

Art. 81 lid 1 Wet op de rechterlijke organisatie (RO). Overheidsprivaatrecht. Besluitaansprakelijkheid. Conditio sine qua non-verband (csqn-verband) tussen besluit en de gestelde schade?

Op een pand in de gemeente Tilburg wordt led-verlichting geplaatst. Daartegen wordt spoedeisend gehandhaafd. Ten onrechte, oordeelt de bestuursrechter tot in hoogste instantie, want er was geen overtreding van de aan de aanschrijving ten grondslag gelegde bepaling uit de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Er wordt een schadeclaim in gediend door de huurder van het pand, een handelsonderneming. Deze derfde de huurinkomsten van de partij die middels de led-verlichting op het pand reclame maakte. Uiteindelijk wordt haar schadevordering afgewezen op twee gronden, onder andere omdat het college van burgemeester en wethouders op een andere grondslag dan overtreding van de APV had kunnen handhaven. De led-verlichting was namelijk ook in strijd met de welstandseisen. Daarom was er geen causaal verband.

De vordering wordt echter ook afgewezen omdat de schadevordering was ingesteld voor de BV die het pand huurde. De gemeente Tilburg deed een beroep op de formele rechtskracht: de hurende vennootschap had ook tegen de bestuursdwang beroep kunnen aantekenen, maar had dat niet gedaan. Daarmee staat vast dat tegenover de huurder niet onrechtmatig is gehandeld, aldus de gemeente. De bestuursrechtelijke rechtsmiddelen waren aangewend door de eigenaar en ook door de (indirect) directeur-grootaandeelhouder van de huurder, een natuurlijk persoon.

De civiele rechter oordeelt in eerste aanleg dat er een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht gemaakt moet worden, omdat de gemeente de onrechtmatigheid van de bestuursdwang in de beslissing op bezwaar onvoorwaardelijk heeft erkend. Dat oordeel heeft ook te maken met de overweging van de bestuursrechter, inhoudend dat er onder omstandigheden volgens rechtspraak van de Afdeling aanleiding kan zijn om een rechtspersoon te vereenzelvigen met een natuurlijk persoon die haar directeur en enig aandeelhouder is, met name in gevallen waarin het betrokken rechtsmiddel ten onrechte niet door de rechtspersoon maar door een natuurlijk persoon is ingesteld of omgekeerd. Op die grond heeft de bestuursrechter de directeur-grootaandeelhouder als (derde-) belanghebbende aangemerkt.

Het hof in Den Bosch denkt daar anders over. Hij overweegt dat de directeur-grootaandeelhouder dan wel had gezegd dat hij enig aandeelhouder en bestuurder was van de hurende vennootschap, maar dat dat niet waar was omdat zijn holding (waarvan hij ook weer enig aandeelhouder en directeur was) aandeelhouder was van de hurende vennootschap. Bovendien oordeelt het hof dat in de beslissing op het bezwaar niet de onrechtmatigheid van het primaire besluit is erkend, omdat immers deze beslissing was gericht aan appellanten, zijnde de eigenaar van het pand en de directeur, maar dus niet de hurende vennootschap.

Deze vennootschap gaat in beroep in cassatie. De Hoge Raad vernietigt het arrest van het hof niet; zijn uitspraak is niet inhoudelijk gemotiveerd (art. 81 RO).

De adviseur van de Hoge Raad stelt voorop dat de ratio van de formele rechtskracht er in bestaat 1. dat voorkomen moet worden dat partijen opnieuw moeten strijden over een punt waarover reeds was beslist, 2. dat de burgerlijke rechter misschien wel anders oordeelt over een kwestie dan de bestuursrechter, maar 3. dat de burgerlijke rechter zich niet moet begeven in vragen die typisch tot het werkterrein van de bestuursrechter behoren. De adviseur wenst niet af te wijken van het gevolg van de formele rechtskracht, dat degene die een voor hem openstaande bestuursrechtelijke rechtsgang niet heeft gebruikt, zich niet op de onrechtmatigheid van een besluit kan beroepen als dat besluit op het beroep van een ander is vernietigd. Hij wijst erop:

1. dat de Afdeling dan wel heeft geoordeeld dat in sommige gevallen de directeur/enig aandeelhouder en de eenmans-BV met elkaar kunnen worden vereenzelvigd, maar dat de daardoor door de Afdeling gegeven reden was dat de belangen van de één identiek waren aan die van de ander en dat daarover geen onduidelijkheid bestond. Die onduidelijkheid is er in dit geval wel: er was nog een holding.
2. dat de bestuursrechter in deze kwestie dan wel de directeur/aandeelhouder heeft aangemerkt als derde-belanghebbende, maar dat dat iets anders is dan de vereenzelviging die werd toegepast door de Afdeling. De bestuursrechter heeft ‘alleen maar’ geoordeeld dat de directeur/aandeelhouder (derde-) belanghebbende was.
3. voorts stelt de adviseur dat de burgerlijke rechter alleen gebonden is aan het oordeel van de bestuursrechter, voor zover dat betrekking heeft op de rechtmatigheid van het besluit; de burgerlijke rechter is niet gebonden aan de inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan het oordeel van de bestuursrechter over dat besluit. Dat betekent dat de burgerlijke rechter mocht afwijken van de beslissing van de bestuursrechter. En dat heeft het hof volgens de adviseur voldoende gemotiveerd overwogen, want de directeur-aandeelhouder was niet direct aandeelhouder; er zat nog zijn holding tussen.

Dat de Hoge Raad een en ander niet heeft gemotiveerd valt goed te begrijpen, voor zover de vordering terecht is gestrand op de kwestie van het causaal verband. Maar het punt dat de vennootschap geen beroep had ingesteld en dat daarom de bestuursdwang op basis van de formele rechtskracht voor rechtmatig moet worden gehouden, vinden wij moeizaam. Immers, dat het handhavingsbesluit niet genomen mocht worden, is op zichzelf helder en ook is helder dat en waarom deze vennootschap schade heeft geleden. Dus de ratio waarom het beginsel van de formele rechtskracht moet worden toegepast, gaat in dit geval in onze visie niet goed op. De vennootschap en haar indirect aandeelhouder zijn min of meer geschakelde partijen; de partij die het bestuursrechtelijk geding heeft gevoerd, is niet een volstrekte buitenstaander c.q. niet een heel andere partij dan de partij die de schade claimt. Ook de Afdeling gaat hier inmiddels meer genuanceerd mee om. Zo heeft zich het geval voorgedaan waarin aan een aantal overtreders een last onder dwangsom werd opgelegd. Behalve één betrokkene ging men daartegen met succes in beroep. Deze ene betrokkene stelde geen beroep in en overtrad ook de gegeven last, waarop het bestuursorgaan tot invordering overging. Daarop oordeelde de Afdeling dat het dan wel zo was dat de dwangsomaanschrijving door het niet-instellen van beroep door deze partij formele rechtskracht had gekregen, maar dat materieel door de uitspraak op het beroep dat was ingesteld door de anderen duidelijk was dat de last niet rechtmatig gegeven was. Daarom kon het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot invordering overgaan tegenover de partij die verzuimd had om beroep in te stellen, aldus de Afdeling. Kortom, wij begrijpen wel waarom de cassatie advocaat kennelijk toch wel heeft gemeend dat er aanleiding was om dit aspect aan de Hoge Raad voor te leggen.

HR 22 januari 2021, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:PHR:2021:58

Door Rikkert Hoekstra