Opt-in-systeem

Onrechtmatige overheidsdaad. Afvalstoffenverordening gemeente Amsterdam. Opt-in-systeem voor ongeadresseerd reclamedrukwerk. Verordende bevoegdheid gemeente. Strijd met Wet Milieubeheer (Wm)? Toetsing gemeentelijke verordening aan algemene rechtsbeginselen. 

De Afvalstoffenverordening van de gemeente Amsterdam bepaalde vanouds dat het verboden was om ongeadresseerd reclamedrukwerk te bezorgen, indien de gebruiker van een woning door de bekende NEE/NEE-sticker, danwel de NEE/JA-sticker kenbaar had gemaakt geen reclamedrukwerk of huis-aan-huis-bladen te willen ontvangen. In 2017 heeft de gemeenteraad de Afvalstoffenverordening aldus gewijzigd, dat ongeadresseerd reclamedrukwerk uitsluitend mag worden bezorgd, indien de gebruiker van een woning heeft kenbaar gemaakt prijs te stellen op het ontvangen van dergelijk drukwerk. Bewoners kunnen daartoe een JA/JA-sticker, danwel een NEE/JA-sticker op hun woning bevestigen. Daartegen wordt opgekomen door het Koninklijk Verbond van Grafische Ondernemingen en de Vereniging Mail Distributiebedrijven. Zij stellen dat dit systeem onrechtmatig is. 

Rechtbank en hof overwegen echter dat in een Afvalstoffenverordening, die berust op de Wm, ook regels kunnen worden opgenomen die betrekking hebben op het voorkomen danwel het verminderen van afval. Daarbij dient de gemeenteraad dan wel krachtens artikel 10.14 Wm rekening te houden met het geldende afvalbeheerplan. Ten tijde van de vaststelling van de verordening stond in dit beheerplan preventie bovenaan de prioriteitsvolgorde. Niet in geschil was dat een aanzienlijk deel van het ongeadresseerd reclamedrukwerk ongelezen wordt weggegooid. Daarmee stond vast dat ongeadresseerd reclamedrukwerk als afval moet worden aangemerkt, althans dat door beperking van de verspreiding daarvan voorkomen wordt dat afval ontstaat. In artikel 9.5.2 Wm is bepaald dat het Rijk bij AMvB regels kan stellen omtrent onder meer preventie, maar dat is geen exclusieve bevoegdheid: de gemeente mag dus ook preventief het ontstaan van afval verhinderen, aldus rechtbank en hof. 

In cassatie oordeelt de Hoge Raad dat de Grondwet (Gw) en de Gemeentewet (Gemw) aan de gemeente een autonome verordeningsbevoegdheid toekennen; daarnaast volgt uit artikel 124 Gw en artikel 108 Gemw dat een gemeente ook bij wege van medebewind een verordening kan vaststellen die berust op een bepaalde wet, mits uiteraard de verordening niet in strijd is met hogere regelgeving. Uit het enkele feit dat een wet aan de Kroon de bevoegdheid geeft om bij AMvB regels te stellen met betrekking tot een bepaald onderwerp, kan niet worden afgeleid dat deze bevoegdheid uitputtend is bedoeld en dus beoogt de (autonome of medebewinds-) bevoegdheid van gemeenten met betrekking tot datzelfde onderwerp te beperken. Weliswaar heeft de Kroon de bevoegdheid om ter preventie van het ontstaan van afval bij wege van AMvB regels vast te stellen, maar dat betekent niet dat een gemeente dat niet ook mag doen, want het blijkt niet dat de wetgever hiermee een uitputtende AMvB-bevoegdheid heeft beoogd. Dat volgt ook niet uit het stelsel en de strekking van de Wm. Bovendien: afvalverwijdering behoort tot de huishouding van de gemeente en dat betekent dat de gemeente ook tot preventie van het ontstaan van afval een autonome bevoegdheid heeft. 

De rechter heeft, aldus het hof, niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan relevante belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Deze overweging met de strekking dat de rechter zich bij de beoordeling van de vraag of de gemeente in redelijkheid tot vaststelling van een verordening heeft kunnen komen, terughoudend dient op te stellen, is in de ogen van de Hoge Raad niet onjuist. 

Uit deze overweging volgt dat het hof de maatstaf heeft toegepast van het zogenoemde ‘Binnenvaart- arrest’ van de Hoge Raad (HR 18 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:729). Dat het hof die maatstaf heeft toegepast is correct, aldus de Hoge Raad, want deze maatstaf verschilt naar zijn strekking niet van de maatstaf die de Centrale Raad heeft geformuleerd in een uitspraak d.d. 1 juli 2019. De Centrale Raad had onder meer overwogen dat de intensiteit van de beoordeling afhankelijk is van de beslissingsruimte van het vaststellend orgaan, mede gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan, aldus de Centrale Raad – en dus niet: moet-, terughoudend zijn als die beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, danwel als bij het nemen van de beslissing politiek- bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. Deze overweging van de Centrale Raad heeft dezelfde strekking als die van zijn ‘binnenvaart-arrest’ en komt op hetzelfde neer, en daarom vernietigt de Hoge Raad het arrest van het hof niet.

Kortom, qua formulering sluit de maatstaf van de Centrale Raad niet helemaal aan bij de maatstaf die de Hoge Raad had geformuleerd in het genoemde Binnenvaart-arrest, maar de Hoge Raad heeft in deze uitspraak geen behoefte om op dit verschil verder in te gaan. De juridische maatstaf blijft zoals deze is en in zoverre biedt deze uitspraak dan ook niets nieuws, maar laat wel mooi zien hoe de zogenaamde exceptieve toetsing van lagere regelgeving aan hogere in elkaar steekt en moet worden toegepast. 

HR 24 september 2021, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:HR:2021:1360

Door Rikkert Hoekstra