Definitie ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ onder de Woo ingeperkt

De Woo heeft als doel de besluitvormingsprocessen van overheidsorganen transparanter te maken. Onder de Woo kan net als onder de Wob verzocht worden om openbaarmaking van informatie. Het bestuursorgaan kan – ook net als onder de Wob - een beroep doen op één van de weigeringsgronden in artikel 5.1 en 5.2 van de Woo om openbaarmaking van informatie te weigeren.

Onder de Wob was de uitzonderingsgrond van intern beraad opgenomen in artikel 11. Onder de Woo komt deze uitzonderingsgrond terug in artikel 5.2. Persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren en anderen die bij het intern beraad betrokken zijn blijven in beginsel net als onder de Wob vertrouwelijk. Nieuw onder de Woo is dat artikel 5.2 lid 1 van de Woo een opsomming bevat wat verstaan wordt onder persoonlijke beleidsopvattingen: “ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.”

Deze definitie wijkt af van de oude definitie van persoonlijke beleidsopvatting onder artikel 1, aanhef en onder f, Wob: “een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;” Door de aanscherping van de definitie van persoonlijke beleidsopvattingen is er minder snel sprake van een persoonlijke beleidsopvatting.

Recente rechtspraak laat ook zien dat documenten niet snel aangemerkt worden als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad.

Ten eerste een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 juni 2022 (ECLI:NL:RBMNE:2022:2501). In deze uitspraak bevestigt de rechtbank dat de definitie van het begrip ‘persoonlijke beleidsopvatting’ onder de Woo is aangescherpt en dat de reikwijdte van dit begrip is ingeperkt. Onder de Woo zijn niet alleen feiten, maar ook prognoses en (gevolgen van) beleidsalternatieven of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter uitgesloten.

Dit overwegend objectief karakter komt ook terug in een uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1542). In deze uitspraak oordeelt de Afdeling dat documenten niet snel geheel worden aangemerkt als documenten ten behoeve van intern beraad als de documenten feitelijke informatie bevatten. Het bestuursorgaan moet per zelfstandig onderdeel – zoals een alinea – van een document beoordelen of dit onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat of dat dit informatie van feitelijke aard is. Wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, moet het bestuursorgaan bezien of de persoonlijke beleidsopvattingen zo met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet van elkaar zijn te scheiden (vgl. r.o. 3 en 8.5). In geval van verwevenheid mag in beginsel de openbaarmaking van het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd.

In een uitspraak van de Rechtbank Rotterdam van 12 juli 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:6561) oordeelt de rechtbank ook dat niet alle onderdelen van de documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Het college dient een nieuw besluit te nemen op grond van de Woo. Nu onder de Woo het begrip ‘persoonlijke beleidsopvatting’ beperkter is, dient het college goed te motiveren als het document persoonlijke beleidsopvattingen bevat.

Het blijft voor bestuursorganen een uitdaging om per onderdeel van het document te beoordelen of er sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting en of de opvatting zodanig is verweven met informatie van feitelijke aard. De rechtspraak laat in ieder geval zien dat het nog niet zo makkelijk is om een document als document ten behoeve van ‘intern beraad’ te bestempelen. Nu onder de Woo het begrip ‘persoonlijke beleidsopvatting’ is ingeperkt, wordt dit des te moeilijker.

ABRvS 1 juni 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RVS:2022:1542
Rb Midden-Nederland 23 juni 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBMNE:2022:2501
Rb Rotterdam 12 juli 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBROT:2022:6561 

Door: Anneloes Kester