Didam-arrest: overzichtsartikel

Op 28 januari 2022 is de eerste (kort geding) uitspraak gewezen door het Gerecht in eerste aanleg van Sint Maarten. In deze zaak stond centraal de uitgifte van percelen in erfpacht. Op basis van bindende besluiten had de minister van VROMI in 2016 aan eisers toegezegd percelen in erfpacht uit te geven. De minister van VROMI kwam echter op dit besluit terug en wilde de percelen aan andere personen in erfpacht uitgeven. De eisers startten een procedure om naleving van de bindende besluiten in 2016 te vorderen. Het Gerecht in eerste aanleg van Sint Maarten oordeelde dat bij het uitgeven van percelen in erfpacht (ook) de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht genomen moeten worden. Dit betekent dat de voorwaarden van het Didam-arrest hierbij van toepassing zijn. Doordat de minister van VROMI voor de besluiten in 2016 geen openbare selectieprocedure was gestart en niet had gemotiveerd waarom eisers als enige serieuze gegadigden in aanmerking kwamen, oordeelde het Gerecht dat de vorderingen van eisers niet konden worden toegewezen.

Op 18 maart 2022 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland vervolgens uitspraak gewezen over de uitgifte van een perceel waarvoor de gemeente Nieuwegein op 25 november 2020 met Shell een koopovereenkomst had gesloten. De levering van het perceel had nog niet plaatsgevonden. Eiser was het niet eens met deze koopovereenkomst omdat de gemeente vóór het sluiten van de koopovereenkomst geen mededinging (aan hem) had geboden. Eiser startte een procedure en stelde dat de gemeente in strijd met het gelijkheidsbeginsel (en dus onrechtmatig) had gehandeld. De voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland oordeelde dat het Didam-arrest een invulling is van bestaand recht en dat de gemeente Nieuwegein bij de verkoop van het perceel het gelijkheidsbeginsel had moeten toepassen. Dit had de gemeente niet gedaan. De gemeente had geen openbare selectieprocedure gestart en de gemeente had onvoldoende aangetoond dat Shell kwalificeerde als enige serieuze gegadigde. De voorzieningenrechter oordeelde dat de gemeente onrechtmatig had gehandeld. De gemeente kreeg de gelegenheid om het perceel opnieuw via de juiste procedure conform het Didam-arrest te verkopen.

De rechtbank Gelderland heeft op 6 april 2022 een uitspraak gewezen dat nader uitleg geeft aan de positie van een gemeenteraad in het licht van het Didam-arrest. In deze zaak was de gemeente Montferland een openbare selectieprocedure gestart voor de verkoop van een kavel. De bieding van eiser kwam hierbij als beste naar voren. De gemeente Montferland heeft een koopovereenkomst gesloten met eiser, onder voorbehoud van goedkeuring door de gemeenteraad. De gemeenteraad onthield echter haar goedkeuring omdat zij een koopovereenkomst met een ander wilden sluiten. De rechtbank Gelderland oordeelde dat een gemeenteraad, die een formele positie in het besluitvormingsproces heeft, bij uitoefening van haar bevoegdheid om goedkeuring te onthouden dan wel te geven gebonden is aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Naar het oordeel van de rechtbank handelde de gemeenteraad door het onthouden van haar goedkeuring in strijd met het gelijkheidsbeginsel. In het kader van redelijkheid en billijkheid oordeelde de rechtbank dat de voorwaarde van de gemeenteraad op grond van artikel 6:23 BW was vervuld, zodat sprake was van een onvoorwaardelijke koopovereenkomst tussen eiser en de gemeente Montferland.

Op 20 april 2022 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak over de toetsingsmaatstaf om te bepalen of het Didam-arrest als gevolg heeft dat een bestemmingsplan niet uitvoerbaar is. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelde dat de onuitvoerbaarheid van een koopovereenkomst als gevolg van het Didam-arrest (bijvoorbeeld door vernietiging van de koopovereenkomst) niet meebrengt dat een bestemmingsplan op voorhand niet uitvoerbaar is. Een bestemmingsplan regelt immers niet door welke gegadigde het moet worden uitgevoerd. Deze toetsingsmaatstaf bevestigde de Afdeling bestuursrechtspraak nogmaals in een uitspraak van 15 juni 2022.

In een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland op 22 juni 2022 stond de vraag centraal of een uitgifteprocedure op basis van een inschrijfprocedure in lijn is met het Didam-arrest. De gemeente Zevenaar had in 2021 kavels te koop gezet door middel van een inschrijfprocedure. Op de inschrijfprocedure stonden gegadigden die in het verleden geïnteresseerd waren in de (ver)koop van een kavel. De gegadigden die al langer op een kavel wachten, kwamen eerder aan de beurt. De gemeente oordeelde dat de inschrijfprocedure in strijd is met het Didam-arrest. De rechtbank kon de gemeente hierin niet volgen. Het selectiecriterium van de inschrijfprocedure is immers objectief, toetsbaar en redelijk. Door de intrekking van de inschrijfprocedure door de gemeente is de voorzieningenrechter voorshands van oordeel dat het vertrouwensbeginsel geschonden en dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld.

Op 8 juli 2022 heeft de rechtbank Oost-Brabant geoordeeld dat het Didam-arrest ook van toepassing is op grondruiltransacties. Een uitzondering hierop is (mogelijk) wanneer een overheid de gronden “specifiek of dringend nodig heeft met het oog op de vervulling van een exclusief door haar te vervullen publieke taak”. In deze zaak had de provincie Noord-Brabant overeenstemming bereikt met een partij over een grondruiltransactie, waardoor de provincie natuurdoelen in het gebied kon realiseren. De provincie had gemotiveerd gepubliceerd dat de betreffende partij de enige serieuze gegadigde is. De rechtbank gaf de provincie hierin gelijk. De betreffende partij was de enige die de eigendom kon overdragen van de percelen die de provincie nodig had om de haar gestelde natuurdoelen in het gebied te realiseren. Daarnaast was die partij de enige die bereid en in staat was de grondruil te laten plaatsvinden tegen actuele marktwaarde, met bijbetaling van het waardeverschil. Bovendien oordeelde de rechtbank dat – zelfs al zou de uitzonderingssituatie van het Didam-arrest niet van toepassing zijn – een belangenafweging in het voordeel van de provincie zou zijn uitgevallen. De provincie mocht de grondruiltransacties 1-op-1 laten plaatsvinden.

Op 26 juli 2022 heeft het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden uitspraak gedaan over de vraag of de gemeente Winschoten 1-op-1 een onbebouwd stuk grond mocht verkopen. In 1993 had de gemeente Winschoten besloten een verpacht stuk grond aan een partij te verkopen. “In dit besluit staat dat de gemeente bij ontwikkeling van het ten westen van deze kavel gelegen gebied eerst met de betreffende partij in overleg zal treden. Het grootste deel daarvan is de kavel waar deze procedure betrekking op heeft (het perceel)”. Het hof oordeelde dat het de gemeente was toegestaan om het perceel 1-op-1 te verkopen, ondanks dat appellant ook bereid was het perceel voor de verkoopprijs aan te kopen. Naar het oordeel van het hof kon het besluit uit 1993 immers worden gezien als een toezegging om met de partij in overleg te treden. Door deze toezegging waren de koper en appellant niet meer “gelijk”. Bovendien had de gemeente de belangen en wensen van overige gegadigden in overweging genomen door een buurtbijeenkomst te organiseren. Deze belangen en wensen had de gemeente bij het overleg met de koper betrokken. Het feit dat de buurtbewoners liever wilden dat het perceel aan appellant werd verkocht en dat appellant hier bereid toe was, doet niets af aan het vorenstaande.

De voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland heeft op 4 augustus 2022 uitspraak gedaan over de verlenging van huurovereenkomsten in het kader van het Didam-arrest. In deze zaak had de gemeente Beverwijk de huurovereenkomsten verlengd met de bestaande huurders van delen van een strand. De gemeente had dit gedaan zonder publicatie. De voorzieningenrechter oordeelde dat de bestaande huurders als enige serieuze gegadigden in aanmerkingen kwamen voor de verlenging van de overeenkomsten. De huurders hadden een voorrangspositie, omdat zij reeds investeringen hadden gedaan en huurbescherming genieten. Daarnaast stelt het strandbeleid eisen aan de huurders. Het feit dat de gemeente geen publicatie had gedaan, zag de voorzieningenrechter door de vingers. De verlenging van de huurovereenkomsten vond immers plaats vóór het Didam-arrest.

Op 22 augustus 2022 heeft de rechtbank Midden-Nederland een opvallende uitspraak gewezen. In deze uitspraak oordeelde de rechtbank – kort gezegd – dat woningcorporaties binnen het toepassingsbereik van het Didam-arrest een unieke positie bekleden. De gemeente Almere wilde onderhands gronden verkopen aan een woningcorporatie ten behoeve van de ontwikkeling van sociale huurwoningen. De rechtbank oordeelde dat dit is toegestaan omdat de woningcorporatie kwalificeert als enige serieuze gegadigde. Als onderbouwing voor dit oordeel heeft de rechtbank aansluiting gezocht bij het feit dat woningcorporaties op basis van de Woningwet het doel hebben om uitsluitend op het gebied van volhuisvesting werkzaam te zijn en daarvoor de financiële middelen in te zetten. Woningcorporaties hebben jarenlange ervaring met de ontwikkeling van (sociale) huurwoningen en hun taken zijn op basis van de Woningwet met waarborgen omkleed. Bovendien kwam in deze procedure enkel de betreffende woningcorporatie in aanmerking voor de ontwikkeling van de gronden op basis van de geldende werk- en prestatieafspraken. Tot slot was relevant dat de ontwikkeling overwegend zag op de ontwikkeling van sociale huurwoningen, en minder op commerciële ruimte.

Op 25 augustus 2022 heeft de rechtbank Gelderland een (korte) uitspraak gewezen over de vraag of sprake is van één serieuze gegadigde. De gemeente Zevenaar had haar voornemen tot verkoop – naar het oordeel van de rechter - gepubliceerd op een wijze die voldoet aan de eisen van het Didam-arrest. Naar aanleiding van de publicatie heeft alleen eiser bezwaar gemaakt. Eiser is echter niet aan te merken als gegadigde, omdat eiser niet de gehele percelen wil kopen. De gemeente Zevenaar mocht daarom aannemen dat er slechts één serieuze gegadigde was.

In een procedure voor de rechtbank Overijsel deed de rechtbank op 14 september 2022 uitspraak over een grondruiltransactie. In deze zaak had de provincie Overijssel een voornemen tot verkoop door middel van grondruil, ter voorkoming van onteigening in verband met een provinciaal project, gepubliceerd. De provincie was van mening dat op basis van drie criteria er één serieuze gegadigde was voor de grondruil. Op basis van het eerste criterium meende de provincie dat voor verwerving van compensatiegrond “alleen in aanmerking komen partijen die gronden aan de provincie moeten overdragen ten behoeve van de uitvoering van een project waarvoor in het uiterste geval onteigend wordt”. Het tweede criterium zag op de ligging van de te verkopen grond. Hierbij keek de provincie in de eerste plaats naar de nabijheid van de ligging van de compensatiegrond en de grond die gegadigde in eigendom heeft. Daarnaast kijkt de provincie of de gegadigde de grond zelf exploiteert of laat exploiteren. Het laatste, en derde criterium, houdt in dat de partij die als gevolg van de verkoop het grootste areaal verliest voorrang heeft op de partij die een minder groot areaal verliest. De rechtbank oordeelde dat deze criteria voldoende objectief, toetsbaar en redelijk waren. De provincie mocht, naar het oordeel van de rechtbank, doorgang geven aan de grondruiltransactie.

Op 16 september 2022 oordeelde de rechtbank Rotterdam dat de gemeente in het kader van een gebiedsontwikkeling gronden onderhands mocht verkopen en in erfpacht mocht uitgeven. In deze zaak had de gemeente Rotterdam een ontwikkelaar als enige serieuze gegadigde aangemerkt. Hieraan had de gemeente drie criteria ten grondslag gelegd: “1) a) beschikken over de medewerking van de erfpachter, b) bereid zijn alle delen van de integrale gebiedsontwikkeling voor eigen risico te ontwikkelen, en c) aan de voorwaarden uit de Woningbouwimpuls voldoen, 2) bereid en in staat zijn om de Codrico-fabriek te verplaatsen naar het perceel in de Spaanse polder, 3) beschikken over ontwikkelkracht en technische en financiële bekwaamheid”. De rechtbank oordeelde dat deze criteria voldoende objectief, redelijk en toetsbaar waren. De ontwikkelaar was naar het oordeel van de rechtbank de enige serieuze gegadigde, omdat de ontwikkelaar de medewerking had van de huidige erfpachters en zonder deze medewerking de gebiedsontwikkeling niet (binnen korte termijn) plaats kon vinden. Bovendien wees een belangenafweging in het voordeel uit van de gemeente. De gemeente had belang bij de gebiedsontwikkeling, had reeds afspraken gemaakt met de ontwikkelaar en had bovendien kosten gemaakt. Hiertegenover stond het – minder zware – belang van de derde die niet voldoende had aangetoond dat hij de gebiedsontwikkeling kon realiseren.

Op 20 september 2022 oordeelde de rechtbank Midden-Nederland dat ProRail de enige serieuze gegadigde is voor de (ver)koop van een perceel ten behoeve van het openbaar belang. ProRail had de gemeente Gooise Meren benaderd met het verzoek haar grond te verkopen ten behoeve van het uitvoeren van noodzakelijk onderhoud en renovatie aan de elektriciteitsvoorziening van het spoorwegnetwerk. De rechtbank oordeelde dat hier geen sprake is van een situatie dat de gemeente grond uitgeeft en moet besluiten aan wie. Daarnaast kwalificeert ProRail als de enige serieuze gegadigde omdat ProRail, en niemand anders, de wettelijke taak heeft de nationale hoofdspoorweginfrastructuur aan te leggen en te beheren.

Een interessante uitspraak in het kader van het Didam-arrest is die van de rechtbank Gelderland van 28 september 2022. De uitspraak lijkt in eerste opzicht niet over het Didam-arrest te gaan, maar deze uitspraak is in dat kader toch wel heel relevant. De rechtbank oordeelde in deze zaak – kort gezegd – namelijk dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ook van toepassing zijn op privaatrechtelijke rechtspersonen die een overheidstaak uitvoeren. Dit betekent dat de criteria van het Didam-arrest mogelijk ook van toepassing kunnen zijn op privaatrechtelijke rechtspersonen die een overheidstaak uitoefenen. 

Op 5 oktober 2022 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag uitspraak gedaan over een voornemen van de gemeente Den Haag tot het sluiten van een grondreserveringsovereenkomst met MCRE. Volgens de voorzieningenrechter had de gemeente voldoende onderbouwd waarom MCRE als enige serieuze gegadigde kwalificeert voor de ontwikkeling van een perceel. Daarnaast was duidelijk dat eiseres niet als gegadigde in aanmerking kwam. Dit bleek onder meer uit een e-mailbericht van eiseres waarin stond dat haar belang zag op het voorkomen van consequenties voor (het ontwikkelpotentieel van) haar perceel. Eiseres voerde aan dat sprake is van willekeur of favoritisme, als gevolg waarvan alleen MCRE aan de door de gemeente gestelde criteria kan voldoen. Dit betoog volgde de voorzieningenrechter echter niet. “Aan de gemeente komt immers een ruime beleidsvrijheid toe om publiek-maatschappelijke belangen te dienen en beleidsdoelen te realiseren. Dat de gemeente heeft geoordeeld dat eiseres niet aan de gestelde criteria kan voldoen, betekent niet dat de gemeente het gelijkheidsbeginsel jegens eiseres heeft geschonden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter reikt de toepassing van het Didam-arrest niet zo ver dat de gemeente verplicht zou zijn om de objectieve, toetsbare en redelijke criteria zodanig te formuleren dat ook ongewenste alternatieve ontwikkelplannen zouden kunnen meedingen”.

De laatste – voor ons bekende - uitspraak is die van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland van 6 oktober 2022. In deze uitspraak zocht de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland aansluiting bij de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 augustus 2022. De gemeente Haarlemmermeer had vóór het Didam-arrest een koopovereenkomst gesloten met een woningcorporatie voor de ontwikkeling van sociale huurwoningen. De gemeente had deze publicatie niet gepubliceerd. De rechtbank oordeelde dat dit de gemeente niet kon worden verweten. De gemeente was van oordeel dat de woningcorporatie de enige serieuze gegadigde was voor de (ver)koop, “gelet op de vergevorderde staat van haar plannen inclusief een vastgesteld bestemmingsplan en aangevraagde (inmiddels verleende) omgevingsvergunning”. Bovendien hadden andere woningcorporaties geen interesse getoond in de ontwikkeling. De voorzieningenrechter oordeelde dat de woningcorporatie inderdaad de enige serieuze gegadigde is en sloot voor de onderbouwing aan bij de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland. Het betoog dat door middel van contractuele afspraken met een private partij dezelfde waarborgen bedingen kunnen worden als in de Woningwet zijn opgenomen, volgde de voorzieningenrechter niet. Dat betoog miskent volgens de voorzieningenrechter “dat de ambitie van private partijen anders gericht is, dat zij niet onder toezicht staan en dat gemeenten met de keuze voor een private partij ook kiezen voor de uitdaging om de afspraken zodanig sluitend te maken dat er geen woonruimte uit de sociale sector weglekt naar de vrije sector. Niet aannemelijk is dat de regels in het Didam-arrest zo extensief moeten worden toegepast dat de rechter gemeenten zou kunnen dwingen daarvoor te kiezen”.

Kortom, gelet op de tot nu toe gewezen uitspraken in het kader van het Didam-arrest blijkt dat de reikwijdte van het arrest “breed” wordt toegepast. De criteria van het Didam-arrest zijn niet enkel van belang bij gronduitgifte, maar ook bij het vestigen van recht van erfpacht, grondruil, en verlengen van huurovereenkomsten. Daarnaast volgt uit de jurisprudentie dat rechters steeds meer belangenafwegingen maken, en daarin meer componenten in hun oordeel meenemen dan alleen het gelijkheidsbeginsel. De tijd zal het leren wat de Didam-jurisprudentie ons nog (voor nieuws) zal brengen.

Vzr. Gerecht in eerste aanleg van Sint Maarten 28 januari 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:OGEAM:2022:7

Vzr. rechtbank Midden-Nederland 18 maart 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBMNE:2022:1017

Rechtbank Gelderland 6 april 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBGEL:2022:1618

Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State 20 april 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RVS:2022:1157

Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State 15 juni 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RVS:2022:1679

Vzr. rechtbank Gelderland 22 juni 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBGEL:2022:3065

Vzr. rechtbank Oost-Brabant 8 juli 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBOBR:2022:2962

Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 26 juli 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:GHARL:2022:6448

Vzr. rechtbank Noord-Holland 4 augustus 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBNHO:2022:7046

Vzr. rechtbank Midden-Nederland 22 augustus 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBMNE:2022:3350

Vzr. rechtbank Gelderland 25 augustus 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBGEL:2022:5141

Vzr. rechtbank Overijssel 14 september 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBOVE:2022:2584

Vzr. rechtbank Rotterdam 16 september 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBROT:2022:7887

Vzr. rechtbank Midden-Nederland 20 september 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBMNE:2022:3743

Rechtbank Gelderland 28 september 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBGEL:2022:5510

Vzr. rechtbank Den Haag 5 oktober 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBDHA:2022:10163

Vzr. rechtbank Noord-Holland 6 oktober 2022, www.rechtspraak.nl: ECLI:NL:RBNHO:2022:8865

Door: Dorrith Bennaars en Ingrid van der Hoeven